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《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）立法之初，业界就讨论过将国企采购纳入其中，但最终形成法律条文时未被采纳。全国人大财政经济委员会原副主任姚振炎在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上所作的《关于〈中华人民共和国政府采购法（草案）〉的说明》中，对采购主体的范围曾做过如下的说明和解释：“考虑到我国国有企业和国有控股企业面广量大，其职能和国家机关、事业单位、团体组织不同，为了保证企业经营自主权的落实，草案未将国有企业和国有控股企业的采购包括使用财政资金进行的采购纳入调整范围。”这种局面到今天依然没有改变。
国企采购近年来日益规范，借鉴了很多政府采购相关程序与方式。虽然《政府采购法》的修订征求意见稿有将公益性国企采购纳入政府采购范畴的表述，但从整体来讲，国企采购与现行政府采购仍存在差异，不宜照搬政府采购有关规定。厘清国企采购与政府采购两者之间的差异，明确当下国企采购的关键环节，显得尤为必要。
国企采购需要遵循的公平原则有别于政府采购
公开、公平、公正是《政府采购法》规定的政府采购的基本原则，尤其是公平原则，政府采购法律法规中设计了大量的规范来保证采购人不得对不同供应商采取区别对待手段。然而，这样的公平原则，并不完全适用于国企采购。
国企采购的目的与政府采购不同。按照《政府采购协定》（GPA）的定义和规则，政府采购是一种以非商业买卖或转售为目的的采购行为，更加强调政府公共目的而不是商业目的，因而其强调对供应商的机会均等与非歧视，强调公平性。而国企采购大部分是为了投入生产经营活动，故更加强调市场效率。
因此，国企采购的公平原则，不代表对所有供应商的一视同仁，而是在满足自身正当商业利益的前提下保证公平。具体而言，国企有自己需要在采购中维护的基本商业利益。例如，银行在采购收单服务时，有的限定资格条件是供应商不得使用银联的服务，这虽然没有对供应商一视同仁，但是属于正常的需求。因为银联与银行在收单业务上存在竞争关系，银行不可能在自己的采购项目上给竞争对手以商业上的机会。即便极少数公益类企业在承担政府项目时的采购行为有可能符合政府采购的定义，但只要是企业，就是以营利为目的的，这与政府部门进行的采购有本质区别。
故此，虽然《政府采购法》的修订征求意见稿将公益性国企纳入政府采购范畴，但此条款毕竟未正式发布实施，仍面临很多争议。
同时，国企的竞争中立原则也不允许在采购时对竞争对手予以让利。
所谓竞争中立，目前并没有统一的定义。比较普遍的看法是，由于政府的支持而不是源于自身的生产率提升和创新优势，使国企享受到了私营部门竞争对手一般得不到的财政支持、税收优惠、监管优待和反垄断豁免等，从而在市场上获得了竞争优势，这样的国企就不是竞争中立的。
2018年10月14日，原中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上表示，为解决中国经济中存在的结构性问题，中国将考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。竞争中立与竞争中性，本质上属于同一意思。国企在国内市场的经营上，逐渐完全脱离政府支持与民营企业平等竞争，是大势所趋。这种竞争的局面，也不允许国企在采购时，不考虑自身商业利益而过度关注平等对待供应商。
“充分竞争”非国企采购供应商选择的必须路径
目前的政府采购，除了服务项目可以一次竞争性采购，最多续签至三年外，其他项目的采购，都要求在财政预算落实情况下（一般为一年）实现有限时间内的充分竞争。国企采购与政府采购的这种特点有很大不同。例如，电厂向煤炭企业采购燃煤，双方都偏向于签订长期供货合同。这样电厂可以享受煤价比较稳定带来的好处，煤炭企业可以凭借电厂的需求预估生产计划，精确计算开采成本。买卖双方都从长期合同中得到益处。
相比政府采购，国企采购更趋向于从供应链角度考虑问题，而不是从单次采购的节支率来看待采购。2021年和2022年，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）在对央企对标考核的指标体系“战略供应商协同指标”要素中，明确规定“集团供应商管理应实现由竞争博弈模式向协作共赢关系模式的转变，与战略供应商开展全方位协同与合作，充分发挥供应链的增值作用”，这体现了国资监管部门对中央企业提升供应链管理理念的要求。
单纯从政府采购的角度看，一般来说，参与某一次采购项目的供应商越多越好，才能实现尽可能的充分竞争，使采购人可以选择到相对价低质优的产品。而国企的供应链采购，并不是供应商越多越好，供应商太多不便于企业对供应商进行管理。在相对稳定的采购供求关系中，供需双方保持长期、合作、共赢，是其采购行为的重要特点，不必单纯追求单次采购项目极致的性价比。
基于此，国务院国资委目前在国企供应商管理的监管上下了大力气，已于2023年6月1日在国务院国资委网站上线了“全国企业采购交易供应商信用认证评价系统”。国家电网也对供应商实行了信用管理，采用冻结供应商参与国网电子商务平台账户的方式，将采购中有不良行为的供应商排除在外。
国务院国资委还依托中国检验认证（集团）有限公司上线了“全国企业采购交易寻源询价系统”，汇聚中央企业采购交易全供应链3000余万户企业的工商、财务、风险、交易、信用等关键信息，形成了上千种主要商品的全国交易价格指数和各地交易均价指数，包括商品寻源、商品询价、工程施工寻源以及企业风险状况查询等功能，为的就是央企可以选择信用较有保障的供应商，从而快速完成采购工作，不拘泥于现有的政府采购方式。
政采意向公开规定不适用国企采购
推进采购意向公开是优化政府采购营商环境的重要举措。有助于提高政府采购透明度，方便供应商提前了解政府采购信息，对保障各类市场主体平等参与政府采购活动，提升采购绩效，防范抑制腐败具有重要作用。政府采购的产品，一般为成熟供应链上的产品，所以提前公开采购意向的问题不大。然而国企由于采购的产品差异巨大，有的产品其供应链还相对单一，如果要求国企采购意向公开适用目前政府采购意向公开相关规定，可能会产生一些负面效应。
以目前药品集中带量采购为例，部分供应商反映，在2023年的中成药采购联盟集中带量采购中，虽然中选品种的药品价格平均降幅49.4％，但药品原材料却大幅涨价，前胡、麦冬、白芍等原料消耗前20位的品种的价格平均涨幅近四成。原因之一就是在原料保障体系尚未成熟之时，中药材集采的品目与时间相对固定，给游资炒作提供了明确目标。同时，中药集采刺激了投标企业和中标企业提前加大中药材储备，还能给前期囤货商提供出货通道，使其变现出更多现金，进行再度炒作。市场上甚至出现了中药被游资囤积堆在冷库，局部地区冷库都已被塞满的现象。以此为鉴，国企采购的品目多样，供应链发育情况不一，因此，国企采购暂时不适用于采购意向公开。
国企采购的评分方法可更加灵活
目前，政府采购的评标办法包括最低评标价法和综合评分法，非招标方式中除了竞争性磋商可以适用综合评分法，其他采购方式基本上是最低评标价法。政府采购在综合评分法的价格分计算中，也严格要求只能以符合要求的最低报价为基准，不得去掉最高分和最低分等。而国企采购则可以在打分方法上更加灵活，多一些尝试与选择。
例如，2023年5月，财政部、国务院国资委、证监会联合印发的《国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法》（财会〔2023〕4号），就在评审打分上就与政府采购评分方法上有所区别。该办法要求将满足选聘文件要求的所有会计师事务所审计费用报价的平均值作为选聘基准价，按照各家报价与基准价的偏离程度来计算价格分，即审计费用报价得分＝（1－∣选聘基准价－审计费用报价∣/选聘基准价）×审计费用报价要素所占权重分值。该办法同时要求综合评分法中，质量管理水平的分值权重应不低于40％，审计费用报价的分值权重应不高于15％。
性价比法目前已经被政府采购规定“抛弃”，因为政府采购追求的是物有所值观念，在满足基本需求的情况下，够用就好，不盲目追求性能高指标。而国企采购与此可能有较大区别，企业要在预算范围内尽可能买指标高的产品，兼顾质量与价格。例如，有的国有钢铁集团在采购中发现，采用最低评标价法虽然一次性采购价格低，但对于连续性生产装置、技术要求高的专用重要设备来说，企业更加关注买来设备的综合性价比最优，包括对设备使用寿命、运行能耗成本、运行维护成本、售后服务成本等的综合考量。因此，企业倾向于通过性价比采购，引导供应商提供价高但质优的产品参与招标，在激活竞争的同时，避免低质低价中标的情况发生。
当前国企采购合规的关键要点
国企采购需要遵守的公平性虽然与政府采购有较大区别，但不代表国企采购的合规要求可以放松。近几年来，各相关部门对国企采购的合规都提出了一些新的要求，需要国企在当前的采购实践中予以重视。
一是在招标投标法律体系下，国企招标不能区别对待供应商。相关规范性文件已经明确将某些行为列入禁止性要求。例如，在资格设定上，要按照国家发展改革委办公厅、市场监管总局办公厅《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规〔2020〕727号）要求，不过分看重营业执照上关于营业范围的具体文字表述，对营业范围持开放态度，以免不合理限制投标人进行投标。
具体来说，就是国企在招标时，在资格预审公告、资格预审文件、招标公告、招标文件等文件中，均不得以营业执照记载的经营范围作为确定投标人经营资质资格的依据，不得将投标人营业执照记载的经营范围采用某种特定表述或者明确记载某个特定经营范围细项作为投标、加分或者中标条件，不得以招标项目超出投标人营业执照记载的经营范围为由认定其投标无效。
招标项目如果对投标人的经营资质有要求，招标人应当审查其是否具有相关资质资格，如是否被准予行政许可等，不能单纯以营业执照的经营范围不包含相关资质表述为由，使投标人不予通过资格审查。同时，国企也不能通过分包、对技术需求有特定指向性等排斥投标人参与招标。
二是国企应注重信用管理在采购中的使用。2022年发布的《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》提到，除国家机关外，其他组织和个人可以根据自身职责和需要，在信用服务、融资授信、招标投标、商务合作等方面，依法依规向信用状况良好的信用信息主体提供便利和优惠措施。因此，国企在采购过程中，可以有针对性地要求供应商提供信用报告，并对信用良好者提供评审优惠。
国企在选聘会计师事务所上尤其要注意合规与信用管理的合理结合。2023年5月，财政部、国务院国资委、证监会联合发布的《国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法》（财会〔2023〕4号）要求，国企选聘会计师事务所应当采用竞争性谈判、公开招标、邀请招标以及其他能够充分了解会计师事务所胜任能力的选聘方式，保障选聘工作公平、公正进行。财政部2023年印发的《注册会计师行业诚信建设纲要》（财会〔2023〕5号）提出，将把行业诚信评级评价结果推送至相关政府部门、金融机构、国企等，以作为政府采购、审计机构招标等工作的重要参考依据。
按照以上两个文件，国企在进行会计师事务所选聘中，不仅要注意用好竞争性谈判、公开招标、邀请招标等采购方式，还要注意将会计师事务所的诚信评级评价结果作为选聘的重要参考，如在评审打分中重点倾斜等。
三是国企要做好政策性采购。例如，按照财政部办公厅、农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司、中华全国供销合作总社办公厅联合印发的《关于进一步做好政府采购脱贫地区农副产品有关工作的通知》（财办库〔2022〕273号）要求，承担帮扶任务的国企、国有金融企业应通过“832平台”，继续做好采购脱贫地区农副产品工作。
国企在绿色采购方面也要走在前列。按照2022年《国家发展改革委等部门关于发布〈重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2022年版）〉的通知》（发改环资规〔2022〕1719号），国企要带头执行企业绿色采购指南，积极采购能效先进水平产品设备。具体来说，就是要按照通知中的品目要求，积极采购空调机、电动机、LED灯、洗衣机、电冰箱、热水器、空气净化器、燃气灶等能效较高的产品。
国企还应率先在采购中引入网络安全审查机制。按照2021年印发的《关键信息基础设施安全保护条例》（国务院令第745号）要求，公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务、国防科技工业等重要行业和领域的很多重要网络设施、信息系统等，均会被评估列为关键信息基础设施，这些关键信息基础设施，很大比例上属于国企采购的范畴。国企在采购时，应按照《关键信息基础设施安全保护条例》的要求，优先采购安全可信的网络产品和服务；采购网络产品和服务可能影响国家安全的，应当按照国家网络安全规定通过安全审查。
国企采购在支持中小企业方面也有需要落实的政策。按照财政部《关于加强财税支持政策落实 促进中小企业高质量发展的通知》（财预〔2023〕76号）要求，国企建设工程进度款最低支付比例由60％提高至80％，鼓励有条件的项目推行施工过程结算。
四是国企要高度重视采购合规工作。2022年国务院国资委印发的《中央企业合规管理办法》（国资委令第42号，以下简称42号令），提到很多合规要求，虽然是普适性要求，其实也是对国企采购的要求。
例如，42号令要求央企应设立首席合规官，由总法律顾问兼任，重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字。涉及国企的重大采购项目，必须由总法律顾问把关。
42号令还要求，央企应当在业务及职能部门设置合规管理员，将合规审查作为必经程序嵌入经营管理流程。合规管理员应该对本部门的采购需求与计划进行把关，对采购方案、具体采购流程等提出意见。
42号令要求，央企应当加强合规管理信息系统与财务、采购等信息系统的互联互通，实现数据共用共享。这无疑也是央企采购方面建设的重点。
央企切实落实好上述重点任务，才算在采购方面做到了合规。由于42号令还要求地方国企参照加强合规管理工作，因此以上这些关键点，也是国企需要共同遵守的关键。
