公益性国企纳入政府采购主体的思考

国企是否纳入政府采购主体范围是我国加入《政府采购协定》（以下简称GPA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称CPTPP）谈判的焦点问题之一。2022年，财政部发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》把承担社会公共职能的公益性国企纳入了采购人范畴。笔者对国际规则中国企是否纳入政府采购实体的相关规定进行梳理，对公益性国企纳入政府采购主体范围的必要性进行分析，总结了公益性国企未纳入政府采购主体范围带来的现实问题，并尝试提出解决之策。

相关国际规则

在GPA、CPTPP、欧盟公共采购指令、联合国《公共采购示范法》等国际规则中，虽未对国企（或称中央国有企业、政府资助企业、公共企业、公用事业企业等）纳入政府采购主体范围作出明确规定，但参考各缔约国实际出价以及对条款文本内容的理解可知，部分国企，尤其是公益性国企已经被国际规则默许纳入政府采购主体范围内进行管理。

GPA将公益性国企列入采购实体

GPA（2012年版）第一条“定义”中规定，采购实体是指每一参加方附录1中附件1、附件2和附件3所列的实体。其中，附件1和附件2分别指GPA所涵盖的中央政府实体和次中央政府实体，即中央和地方各级政府部门，而附件3中所列实体是指GPA所涵盖的全部其他实体。对其他实体的界定，从采购活动性质的角度来看，包括受政府实际影响或控制、为实现政府目的和行使政府职能等标准。受政府实际影响或控制是国企的必然属性，尤其是一些公益性国企还具有受政府实际影响或控制、以实现政府（公共利益）为目的，甚至可以行使政府职能等特点。据此可以推断，GPA实际上将公益性国企纳入了政府采购主体范围，受政府采购监管。从各参加方的出价清单也可以看出，公益性国企也普遍被纳入了出价实体范围。

CPTPP成员将公益性国企列入政府采购实体范围

CPTPP中虽然在第17.2.7条将国企的政府采购行为排除在第17章“国有企业和指定垄断”适用范围之外，但在第15章“政府采购”中对采购实体的定义为“附件15-A中所列实体”，并规定缔约方须在附件15-A中列明实体信息。从CPTPP成员国公布的政府采购实体信息来看，这些成员国仅将部分国企纳入政府采购实体中。由此可以理解为，CPTPP对国企是否纳入政府采购实体范围要求相对宽松，有一定开放选择性。在规则相对宽松的前提下，各成员国选择将公益性国企列入政府采购实体范围。

欧盟公共采购指令明确将公益性国企作为政府采购实体

欧盟在《2014公共部门采购指令》中对文本适用的政府采购实体也进行了定义，即该指令适用的主体范围通常是中央、地方政府机关以及受公法管辖的机构。其中，受公法管辖的机构是指为满足公共利益，由国家、地方出资资助的，不具有工业或商业性质，但具有法人资格的机关。由此可知，欧盟政府采购的主体，既包含了各级政府机关，也包括了公用事业企业，这反映出欧盟对公益性国企纳入政府采购主体进行管理的态度。

联合国《公共采购示范法》对国企是否列入采购实体设定了选择权

联合国《公共采购示范法》对采购实体的定义为“从事采购的任何政府部门、机构、机关或其他单位，或其任何下属机构或联合体”，颁布国在必要时可在其后各项中填写拟包括在“采购实体”定义内的其他实体或企业类别。《公共采购示范法》对国企纳入政府采购主体的限制相对宽松，没有严格限定国企必须纳入政府采购主体范围。

必要性分析

从公益性国企自身职能定位看，将其纳入政府采购主体符合政府采购法立法目的及政府采购性质。从国内制度建设的角度来讲，将公益性国企纳入政府采购主体范围有利于我国更好协调政府采购、招标投标两大法律体系存在的现实矛盾。基于国际开放视角，公益性国企纳入政府采购主体范围，也是顺应国际发展的必然趋势，有利于我国加快GPA谈判进程。

符合政府采购性质及立法目的

依据我国公司法和企业国有资产法的有关内容，国企一般是依据《企业法人登记管理条例》规定登记注册，由国有资产管理部门投入资产，依法从事生产经营活动的特殊企业。按照国务院国资委、财政部等部门2015年联合印发的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》规定，国企根据其主营业务和核心业务范围，可分为商业类和公益类两种类别。其中，公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，政府承担调控产品或其服务的价格的责任。因此，公益性国企自身职能定位与政府采购最终目标是为满足社会公共需要的性质相契合。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）在总则部分第一条中对立法目的进行说明，即“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”公益性国企在我国经济社会发展中发挥的重要作用，决定了其与《政府采购法》立法宗旨中的“维护国家利益和社会公共利益”息息相关。因此，公益性国企纳入政府采购存在法理上的正当性。

适应我国政府采购法规协调的需要

在我国国内政府采购法律建设上，《政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）之间的矛盾愈发突出，对政府采购主体范围的界定亦是如此。《政府采购法》在总则部分对政府采购及其适用主体的规定是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。国企，尤其是公益性国企这类使用国家财政性资金的主体尚未纳入适用范围。而在《招标投标法》中，将关系社会公共利益、公共安全的项目，全部或部分使用国有资金投资或国家融资的项目等纳入招标适用范围。由此推论出，公益性国企已被涵盖在《招标投标法》的适用范围内。未来，《政府采购法》与《招标投标法》必然要进行协调，解决现实中存在的种种矛盾。将公益性国企纳入政府采购主体范围，是顺应协调政府采购法规趋势的需要。若将公益性国企纳入政府采购主体范围，那么能从很大程度上解决两法在适用主体范围上存在的现实冲突，进而加快推动两法协调统一进程。

适应国际政府采购规则的趋势

GPA、CPTPP、公共采购指令、《公共采购示范法》等国际规则，要么明确将公益性国企纳入政府采购实体范围，要么参加方以“选择”的方式将公益性国企主动纳入政府采购实体范围。近年来，我国多次提交了有关GPA的出价清单，但始终未得到认可，其中的一个争议点即政府采购出价主体尚未统一。现有参加方要求我国继续扩大出价清单中国企的纳入范围。因此，从国际视角出发，将公益性国企纳入政府采购是顺应国际政府采购规则的必然选择，也有利于我国尽快加入GPA、CPTPP等。

面临的问题

公益性国企尚未纳入政府采购主体范围，不利于加强财政资金监管，增加了制度执行成本，且不利于我国加入相关国际规则谈判。

国企代建制脱离政府采购范畴

当前，一些采购单位将政府采购项目交由国企代为建设，实行“代建制”。国企，尤其是公益性国企尚未纳入政府采购主体范畴，资金拨付至国企后，由于国企不是政府采购主体，本质上来说相关项目已经脱离了政府采购范畴，不受政府采购监管。近些年，我国部分省份虽出台了关于规范代建制项目的政府采购程序说明，但在国企尚未纳入政府采购实体范围的现实情况下，该问题仍较为突出。此外，由于国企代建制不纳入政府采购管理范围，涉及资金也不纳入政府采购规模，但这类项目往往工程量较大，牵涉金额较多，因此也降低了政府采购规模，从而影响政策效果的发挥。

财政性资金缺少政府采购监管

公益性国企主要是为了实现社会公共职能，发挥政府宏观调控作用，资金来源依赖于财政性资金。当下，公益性国企等国企尚未纳入政府采购主体范围，缺少政府采购制度的监管，容易滋生各类违法违规问题。从现实看，公益性国企执行招标采购制度不严格、部分企业高层干预招标采购、采购过程存在腐败等问题时有发生，围标串标、弄虚作假等现象也经常出现。将国企中公益性国企这类承担实现公共职能的企业，纳入政府采购主体范围，可以增加政府采购层面的监管，更好保障社会公平。

基于采购法律不协调背景致使管理难度加大

公益性国企仍属于国企范畴，其实施的工程建设项目应遵循《招标投标法》的相关规定，在企业生产经营中涉及的货物、服务采购缺失相应的法律规定。然而，目前国企制定的采购管理制度大多沿用自《政府采购法》中的规定，如询价、竞争性谈判等采购方式，由于两法之间存在矛盾，国企在具体操作管理制度方面与《政府采购法》有诸多不一致之处，管理难度加大。此外，现阶段国企还存在应招标但未使用招标方式，应公开招标但未实施公开招标等问题亟待解决。

加入国际规则谈判竞争力减弱

当下，由于我国推进加入GPA、CPTPP等国际规则中，屡次向世贸组织提交GPA出价清单未果。从其他成员国实际来看，国企不纳入政府采购主体范围势必会影响我国加入GPA、CPTPP时的谈判竞争力，不利于推进我国政府采购市场开放进程，不利于推动政府采购营商环境朝着市场化、法治化、国际化的方向发展。

相关建议

基于当下公益性国企未纳入政府采购主体范围存在的诸多问题，亟须对《政府采购法》《招标投标法》做出规范调整，协调好现行两部法律存在的问题，规范代建制项目，并加强对公益性国企的资金监管；在未来适时推进两法统一，逐步与国际规则做好对接，加快推进我国政府采购市场开放进程。

规范代建制项目管理

基于国企代建制脱离政府采购管理范畴的问题，可参考部分省份做法，如山东省发布的《山东省省级政府投资项目代建制管理暂行办法》，河北省发布的《河北省政府投资项目代建制管理办法》等，在地方实际层面，对代建制加以规范管理，将其纳入政府采购管理范围，也能在很大程度上更为精确统计政府采购的实际规模。

加强对公益性国企资金监管

当下，公益性国企尚未纳入政府采购监管范围，从强化企业内部监督出发，应当加强对其资金的监管。特别是强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止产生采购腐败、围标串标等各类违法违规行为。

协调《政府采购法》与《招标投标法》

基于当前《政府采购法》与《招标投标法》在规定上存在的差异，加快协调好两部法律，做好法律内容上的衔接尤为重要。两法协调统一与公益性国企纳入政府采购管理相辅相成。法律协调统一能够降低公益性国企管理难度，而公益性国企纳入政府采购主体也能促进两部法律尽快衔接统一，解决法律体系矛盾引发的现实问题。

做好国内制度与国际规则衔接

在我国推进公益性国企纳入政府采购主体范围进程中，除协调好国内的法律制度体系外，还需及时关注国际规则对公益性国企等承担社会职能的国企的规定变化情况，及时与国际规则相衔接，以更好推进我国加入GPA、CPTPP等国际规则进程。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）