公益性国企采购纳入政府采购法规制的可行性

国有企业是公有制经济的重要组成部分和实现形式。国有企业的采购既关系企业的经济效益和发展前景，也关系国有资产的保值增值，更是社会舆论和民众普遍关注的热点问题。国有企业大都非常重视采购工作，且在不断探索建立健全采购制度和机制。随着形势发展，全面深化国有企业采购制度改革迫在眉睫，国有企业采购是否纳入政府采购、如何纳入政府采购等议题既需要国家顶层设计予以回应，也需要理论研究者进行深度研究。

国企采购制度现状

国有企业采购现阶段主要由招标投标法体系、政府采购法体系以及国有企业内部管理制度进行规制。

第一，依据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号）、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）规定可知，国有企业的依法必招项目由招标投标法体系规制。该体系下的国有企业采购项目中若存在违法活动，按现行的职责分工，分别由相应领域的行政主管部门负责监督执法。第二，依据《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企〔2001〕325号）规定，国有企业大宗原辅材料或商品物资的采购、固定资产的购建和工程建设一般应当按照公开、公正、公平的原则，采取招标方式进行，由《招标投标法》规制。第三，依据《国有金融企业集中采购管理暂行规定》（财金〔2018〕9号）规定，国有金融企业以合同方式有偿取得纳入集中采购范围的货物、工程和服务采用公开招标、邀请招标方式采购的，应依法组建评标委员会负责采购项目评审。采用竞争性谈判、竞争性磋商、询价等非招标方式采购的，应参照政府采购的相关要求并结合本单位实际，成立谈判、磋商或询价小组。

由此形成以下现状：第一，对国有企业招标采购缺乏统一要求。国家层面缺乏对企业实施招标采购的引导性和可操作性的规范性要求。国有企业实施招标采购主要取决于企业自身对招标采购的认知和自觉。那些追求公开、公平、公正价值理念，强化内部控制建设和廉政建设的国有企业，大都重视企业招标采购工作。第二，有些国有企业采购制度缺乏规范性、科学性、完整性。例如，有的国有企业采购制度文件开宗明义，参照《招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）制定本企业的制度办法，但未规定其具体程序和要求。在实操中，参照《政府采购法》中的竞争性磋商、竞争性谈判等采购方式实施，选择性执行，欠缺规范性、完整性，这样适用有待考量。第三，国有企业招标信息公开程度和透明度有待提高。国有企业招标采购信息一般公开在本企业或本系统网站，国家层面未建立公开企业招标信息的统一的、公开的、公信力强的法定网站。通常来讲，企业网站知名度低，影响面小，不能引起广大供应商关注，导致相对有限的潜在供应商参与投标响应，项目不能得到充分竞争，最终影响采购效果。第四，国有企业内部采购制度缺乏对供应商合法权益的保护。多数国有企业采购制度会设定对供应商合法权益的保护程序和措施，但仅限于企业内部管理制度下对供应商合法权益的保护。其保护机制的约束力、强制性仅体现企业内部纪检、审计等层面，与招标投标法体系和政府采购法体系下合法权益保护力度不能相比。在国有企业采购中，供应商救济渠道有限，投诉事项职责主体、处理程序以及处理方法等内容都亟待完善。第五，国有企业内部采购制度对外缺乏约束性。国有企业采购制度属于企业内控制度要求，在企业内部管理会起到很好的作用，但对参与企业采购、违反企业采购制度规范性要求的供应商、评审人员、代理机构等外部行为没有强制性法律处罚措施和手段，使他们得不到强有力的制约和惩戒。

部分国企采购纳入政府采购的可行性

2022年7月，《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《政府采购法征求意见稿》）第二次向社会公开征求意见。其中一大亮点是，扩大政府采购主体范围，明确“其他采购实体”（公益性国有企业）亦为政府采购主体之一；新增了“采购对价”的类型，将“其他国有资产”也列为了政府采购行为中可能向供应商支付的对价。由此可见，立法机关有意将部分国有企业采购纳入《政府采购法》规制范围。笔者将对部分国有企业采购纳入政府采购的可行性进行探讨。

第一，将部分国有企业采购纳入政府采购监管范畴符合法律制度要求。《中华人民共和国企业国有资产法》第十八条规定，国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。笔者认为，国有企业采购管理制度属于财务管理制度范畴，在国家层面建立健全及实施国有企业采购制度改革符合法律制度规定。

第二，将部分国有企业采购纳入政府采购监管范畴是企业发展需要。《政府采购法征求意见稿》中将采购人的范围扩大为包含“为实现公共目的，从事公用事业，运营公共基础设施或者公共服务网络的公益性国有企业”。公益性国有企业的产品关系到国民经济发展基本条件，能够为整个社会和全体人民带来经济效益，能够产生较大的社会效益，定价机制一般由政府控制，经常承受政策性亏损，一般有财政资金投入或补贴，其采购行为若由《政府采购法》规范，那么采购活动将更加透明、高效、廉洁，社会和经济效益将更加显著。

第三，将部分国有企业采购纳入政府采购法体系规制顺应国内外形势的发展。公益性国有企业采购适用《政府采购法》，将有效解决目前公益性国企采购规则不统一、程序不规范的问题，还有利于防止公共权力滥用，进而维持市场的公正和效率。此外，也表明了我国积极对外开放政府采购市场的态度和决心。

具体对策

第一，将公益性国有企业采购纳入《政府采购法》范畴。公益性国有企业采购介于市场化的企业采购与政府采购之间，不同国企又有区别。建议《政府采购法》修订仅将公益性国有企业采购纳入政府采购，成为政府采购主体，依法执行《政府采购法》规定的采购方式、程序和规范性要求，统一了采购制度要求，将更有利于建设统一的全国大市场和营造公平、公正的市场营商环境。

第二，公益性国有企业之外的国有企业采购不建议适用《政府采购法》。建议公益性国有企业之外的国有企业采购按照内控制度灵活实施采购：如无需实施采购意向公开；企业采用非公开招标方式的（邀请招标、磋商、谈判、询价、框架协议）无需报有关部门审批；企业实施单一来源采购向行政主管部门备案无需报批；企业可选择性执行政府采购政策；企业采购合同可在法定采购网站公开，而不向行政主管部门备案等。

第三，除公益性国有企业采购外的国有企业采购由国有资产管理部门监管。建议国家层面出台相关政策，除公益性国有企业采购外的国有企业采购监管职能由国有资产监管部门负责，包括国有企业单一来源备案审查；对国有企业采购投诉处理、复议；对国有企业、代理机构、供应商、评审专家违法行为的行政处罚等。

（作者单位：中国国际金融股份有限公司）