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《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）自2000年1月1日起施行以来，招标已成为国有企业采购的主要方式。为依法推进通信工程建设项目招标投标监管工作，进一步适应新形势下通信行业招标投标监管工作的需要，工业和信息化部结合通信行业招标投标的特点，于2014年5月4日发布《通信工程建设项目招标投标管理办法》（工信部令第27号，以下简称27号令）。27号令自2014年7月1日起施行以来，电信企业的招标投标活动更加有法可依、规范有序。然而，从工业和信息化部近年的招标投标专项检查结果来看，电信企业招标投标管理过程仍存在一些问题，这些问题在一定程度上影响了招标的质量，不利于营造良好的营商环境和公平公正的市场交易秩序。
存在的问题
从工业和信息化部通报的2022年通信工程招标投标专项检查结果来看，主要存在以下四个方面的问题。
招标文件编制不规范
一是个别招标代理机构分标段发售招标文件，并收取高额费用，违反了编制招标文件不得以营利为目的的规定。二是将已取消行政许可的人员资格作为招标文件实质性要求，违规设置前置性条件，存在限制排斥潜在投标人或投标人的问题。三是招标文件明确设置了最高投标限价，但未明确最高投标限价的具体金额和计算方法。
资格条件设置不合规
一是将非行政许可类人员证书设置为投标资格条件，存在限制排斥潜在投标人的问题。二是招标文件资格条件中关于新成立的企业无需提供销售业绩的要求不公平，存在过度照顾新企业的现象。三是补充采购项目机械地沿用原项目招标文件内容，未调整更新对投标人业绩、财务实力等方面的要求。四是资格条件中的产品检测和服务项仅对现网合作的供应商（即产品已在通信网络上使用的供应商）提出要求，未明确对非现网供应商（即产品未在通信网络上使用的供应商）的例外要求。五是资格条件中允许已取消行政许可的企业资质和人员资格证书作为行政主管部门颁发的资质资格证书的替代项，存在将项目发包给无资质企业和降低专业人员要求的风险。
评标行为不客观、不公正
一是部分项目的招标代理工作人员对投标文件的主观评审项摘录时进行统一定档，影响评标专家独立评审。二是评委未严格按照评标标准评审，对部分投标人的打分存在错误，存在应否未否的情形，对中标结果造成了实质性影响。例如，评委针对个别企业投标文件中设备安装工期的实质性要求前后不一致的情形，未以现场公布的开标一览表为依据，而是以有利于投标人的且未公开唱标的其他投标内容为准；针对个别企业提供的产品检测报告，评委在已判定检测报告的产品类型和投标产品不一致的情况下，仍以检测报告中的结果为依据进行打分；部分投标人未对招标文件的实质性要求进行响应，但中标。三是对招标文件报价材料进行修改澄清时，未调整评审价对应内容，影响价格评审的客观公正性。四是评委将未参加相应标段投标和被否决投标人纳入详细评审，并计算得分，影响对有效投标人的评审情况。五是未按招标文件规定的原则推荐中标候选人。
合同签订不规范
一是部分项目的合同中关于工程量突增、现有中标人无法满足工程进度等情况时，启用候补施工单位的要求不符合规定，存在规避招标的风险。二是部分项目合同中明确实际履行规模可以达到合同上限金额的150％，各标段的50％均超过依法必须招标的限额，存在规避招标的风险。三是未严格按照招标文件和中标人投标文件签订合同，在合同中降低了招标人退还履约保证金的时限要求，但提高对投标人扣罚保证金的比例，同时调整了扣罚保证金的情形；合同约定的交货期、质量保证金收取等主要条款与招标文件和中标人投标应答不一致。例如，招标文件规定扣留3％合同尾款作为质保金，合同却要求中标人在中标后缴纳37万元（金额超过合同尾款的3％）作为质保金。
原因分析
对工业和信息化部通报问题追根溯源，问题产生的主要原因有以下五点。
对法律法规理解不透
《招标投标法》第五条规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。”对于专项检查中发现的现网与非现网供应商资格要求不同、新老供应商业绩要求不同的行为，是针对不同的潜在投标人设立有差别的资格条件，违反了“三公”原则；《通信工程建设项目评标专家及评标专家库管理办法》（工信部通〔2014〕302号）第十三条规定，评标专家享有下列权利：依法对资格申请文件或投标文件进行独立评审，提出评审意见，不受任何单位或个人的干预和影响。招标代理工作人员对投标文件的主观评审项统一定档，是招标代理工作人员履职不当。《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号）已对勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到的标准作了明确规定。对于工程量突增、现有施工单位无法满足工程进度的情况启用候补单位，合同中实际履约规模超过合同金额上限而不招标的情况，是由于招标人未深刻理解或忽视了“突增”“超过合同金额上限”的量是否达到了必须依法必须招标的范围。若排除上述因素，或许是招标人有意而为之的规避招标行为。对于补充采购项目机械地沿用原项目招标文件，照搬照套原投标人业绩、财务实力方面要求的情况，是招标人的“刻舟求剑”之举，无法准确掌握投标人的当前综合实力现状，更是与招标“择优”的初衷背道而驰。
知识结构未及时更新
《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》于2013年3月14日批准通过。之后，国务院先后下发了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号）等一系列文件，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质资格许可和认定。通信信息网络系统集成企业资质、通信建设监理企业资质等一系列通信行业的资质陆续被取消。对专项检查中发现的仍沿用已取消资质、把非行政许可类人员证书设置为资格条件的情况，属于招标人和招标代理机构未持续学习新制度、未与时俱进更新专业知识所致。
从业人员业务水平不足
《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条规定：“评标委员会应当根据招标文件规定的评标标准和方法，对投标文件进行系统地评审和比较。招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标的依据。”对于专项检查中发现的评委打分错误、应否未否、被否决投标人参与详细评审、未以修正价评审等情况，是评委不按照招标文件规定的评标标准和方法评标，属于未履职尽责、专业水平不合格所致。此外，招标代理和招标人未复核评委打分或复核过程质量把控不严，导致评标质量出现严重错误。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第五十七条第一款规定：“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”对于招标人降低退还履约保证金时限要求，提高保证金比例、调整扣罚情形的行为，反映了招标人采购审批各环节人员法律法规掌握不到位、专业知识不牢固或质量管理过程流于形式的问题。
招标文件的质量把控不严
《招标投标法实施条例》第二十七条规定：“招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法”。对于专项检查中发现的招标文件未明确最高投标限价的情况，属于招标代理机构人员编制招标文件不精细、招标人和招标代理人员审核把关不到位所致。对招标文件报价修改澄清时，未调整评审价而影响价格评审的情况，属于招标代理人员粗心大意、操作不当所致。此外，审核招标代理机构编制的招标文件、澄清文件也是招标人的义务，此类错误的出现也暴露招标人过程质量把控和管理仍存在疏漏。
存在违法逐利的侥幸心理
《招标投标法实施条例》第十六条第二款规定：“招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。”而近年的电子招标项目中，仍存在高额收取标书款的情况，显然是招标代理机构明知故犯，心存侥幸逐利所致。
对策
通过对专项检查问题的深入分析，抓住问题产生的关键，笔者从以下三个方面提出建议。
以强基固本为核心，夯实从业人员理论知识基础
首先，应编制从业人员知识图谱。让从业人员明确知道应掌握哪些理论知识和专业技能，避免使从业人员的知识储备存在盲区或漏洞。招标人可从法律法规、部门规章和本企业管理制度层面分门别类进行梳理，便于从业人员全面完整地掌握专业知识。要求从业人员参加相关行业协会或企业组织专业考试认证，持证上岗是保证人岗匹配的有效方式。其次，从立法原意上掌握法律法规。从业人员不能仅停留在字面意思的表层，不求甚解，不仅要知其然，而且知其所以然，才能在执行中不偏不倚，避免出现理解不深导致的执行偏差。最后，与时俱进更新知识结构。为了持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，国家发布《优化营商环境条例》《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》等规定，涉及招标投标的诸多方面，在编制招标文件的过程中不但应依法依规，同时应持续更新知识结构、丰富专业知识体系，满足法律法规、营商环境和企业管理制度的各项要求。
以事前预防为重点，力求各环节防患于未然
首先，建立嵌入式质量风险防控制度。编制全面的质量风险点清单、应对措施和责任人清单，覆盖招标投标的全过程，包括采购需求、招标方案、招标文件、招标、投标、评标、中标和合同签订等各环节。让事前预防有章可循，执行手段可落地实施、可量化数据。其次，应及时化解实践过程中的突发的新问题。随着国家法律法规和企业管理制度的修订、电子招标投标系统功能的不断完善和升级，针对招标投标过程中出现的新情况、新问题也随之出现。应及时增加新举措、新办法，持续补充防控点、拉长防控线。最后，强化各环节审核力度。在招标文件编制阶段，编制人应首先自校，形成编制人自校、审核人检查、审定人发布的三级质量防控制度；在评标阶段，评委打分完毕，应形成先自行检查，再由招标代理人员复核，最后由招标人审核的三级质量防控制度；在合同签订阶段，除固化在招标文件中合同条款外，编制人、招标人的采购和法务部门人员应重点审查投标人在人员、设备和时限等方面的个性化承诺、对技术指标的正偏离情况，并作为签约的重要内容。明确各阶段各环节的责任主体和主体责任，同时配套建立编制人、审核人、审定人、评委、招标代理机构和采购项目经理的质量考核指标，作为招标各环节事前把控质量的有效手段。
以信息技术为抓手，赋能质量管控效率提升
其一，推行招标投标结构化。一方面是招标文件编制结构化。电子招标投标系统根据工业和信息化部发布的招标文件范本、企业细化后的招标文件范本，将通用内容固化，不可更改；将专项内容的要求和表述标准化，避免不同编制人随意主观发挥。对于已取消行政许可的企业资质、人员资格证书的情况，招标人可建立国家简政放权取消的全量企业资质、人员资格等数据库，嵌入电子招投标系统，以数据库检索替代人工记忆。在采购方案、招标文件定稿前，用系统协助人工审核采购方案和招标文件，避免将国家已取消行政许可的内容作为招标要求；要求最高投标限价的，若招标文件未明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法，系统无法提交下一步流程，将法律法规的硬性要求固化；对于实行电子招标的项目，系统自动取消收投标文件的选项，避免招标代理机构违法逐利的情况发生。另一方面是投标文件编制结构化。投标人编制投标文件时，由线下做“主观题”，变为线上做“填空题”，电子招标投标系统把初步评审、详细评审的要求转化为系统的固化内容，提供什么资料、要求什么格式，均固化在电子招标投标系统中，不按规定格式提交或填写的无法上传系统。通过投标文件的标准化、结构化，降低评委工作量，促进评标提质增效。其二，用人工智能技术辅助评标。电子招标投标系统除了通常具备的围标串标分析、控股关系分析外，应可对评委打的客观分不一致、主观分高度一致或畸高畸低等情况进行识别、校验和预警，提醒评委异常情况；通过电子招标投标平台实现“互联网+”资质验证、信用认证、发票验真等功能，为评标工作注智赋能，推动评标质量的提高。其三，用数据分析助力持续改进。对在电子招标投标过程中形成的海量业务数据进行汇总，搭建数据算法模型，分析和挖掘数据要素的价值，以数据分析结果为导向，制定和优化管理制度、改进工作方式，可大幅提升招标采购全过程的合规性，从而推动招标投标提质增效、降低成本。例如，通过分析历史交易数据，为采购需求做参考、为制定最高投标限价和设置资格条件做依据；通过分析投标人的中标率来识别“屡投不中”但“逢招必投”陪标“专业户”；通过分析评委出错类型和薄弱点，有的放矢开展评标专家再教育等。
电信企业是国家通信基础设施建设的顶梁柱，是实现国家网络强国战略的主力军，其招标投标工作是保持电信企业产业链、供应链稳定的关键一环。只有正视现存问题、明确治理手段、持续改进方法才能维护好公开、公平、公正的市场交易秩序，为夯实国家数字经济发展的底座持续发力。
（作者单位：程建宁，中国移动通信集团陕西有限公司；傅立海，中国移动通信集团设计院有限公司山东分公司；姜新伟，中国移动通信集团供应链管理中心）
