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笔者通过抽取×银行2022年度部分集中采购项目73个样本进行分析，发现需求编制质效是制约金融机构集中采购项目时效的核心因素，市场竞争性差异明显的金融业务领域在编制需求方面面临新的挑战，主要包括对集中采购缺乏系统性认识、需求编制与采购方案不匹配、编制采购需求具有倾向性3个方面。
对集中采购缺乏系统性认识
根据《国有金融企业集中采购管理暂行规定》第四条“国有金融企业开展集中采购活动应符合国家有关规定，建立统一管理、分级授权、相互制约的内部管理体制”，第十六条“国有金融企业应建立相互监督、相互制约的采购活动决策和执行程序，并明确具体采购项目经办人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限，做到相互分离”的要求，一般金融机构通常将采购项目实施流程分为需求编制、组织实施、合同履行等环节，监督检查通常落实在财务、审计以及巡视（巡察）等部门。根据《国有金融企业集中采购管理暂行规定》精神，各家金融机构内部管理侧重点不同、组织架构层级存在差异，通过优化内部流程，实现部门岗位职责有分有合、相互制约、明确职责边界。
多家银行数据显示，在所有调查对象中，完整、系统地阅读过采购（招标）法律法规、行内采购专项制度、与采购相关财务内控制度的不到5%，大部分调查对象表示“不知道”或“知道一点”。其主要原因有3点：一是与集中采购相关的招投标法律和制度较多，如笔者所在银行，与采购相关的内部制度至少有30个，且很多采购岗位人员身兼数职，没有专门时间学习采购相关规章制度；二是采购工作属于后台服务支撑管理，并不直接产生经营绩效，所以银行分支机构弱化了采购管理职能；三是在风险管理、业务经营、支撑服务等制度中，专门提及采购的条款极少，所提及与采购相关的内容大量分布在金融业务条款中，很容易被采购人员忽略。
在金融机构采购中有两种非常常见的现象：一是“采购职能空心化”，常常谈起企业采购事务，非采购部门（包括内部审计、纪检监察部门等监督部门）第一反应就是，采购是采购部门的事，有问题也是采购部门的责任；二是需求和使用端以书面合同签订的方式实现采购时，习惯把需求立项直接给采购部门，而后续还需要履行何种手续、哪些采购流程，相关负责人并不按制度要求积极跟进。上述两种现象在分支层级越多的金融单位，其对采购系统性认识越缺乏，这严重阻碍了采购质效的提升。厘清需求使用端、采购端在采购各环节的职责，强化互相服务，统筹协作，减少各自为政、本位主义现象，是提升需求编制水平的主要方向。
需求编制与采购方案不匹配
需求端对需求编制往往很“粗放”，采购部门的采购方案则是“求稳、做细、要质、可溯”，两者存在明显矛盾，进而拉长了需求编制的时长。以×银行为例，2022年的采购项目包括12个工程项目、10个货物项目和51个服务项目，涉及该单位物业管理、工程建设、安全保卫、信息技术、银行专业条线等生产经营管理需求。其中，需求编制能够一次性达到采购基本要求的项目有15个，占比21%。其余58个项目的需求编制至少修改了3次，占比79%，平均耗时约45天，这些项目还是针对编制效率较高的银行。然而，新领域新业务的需求编制修改的时间可能更长，如“××特惠商圈建设业务外包”需求编制时间跨度长达130天。针对该问题，笔者提出以下3点建议。
一是提高技术服务规范的适应性。笔者认为，没有完美的规范书，只有适合项目自身的规范书。需求部门确立需求任务后，应通过市场分析、供应商调查、同行对比，并根据其项目特点明确采购标准高低，把握不可控的需求因素。需求过于粗糙，采购端会以需求不明确、条件不充分退回，会导致需求端反复修改，进而拉长采购需求编制时长。有些创新类的新业务、新服务没有历史经验，如×银行的《××企事业福利资金定向支付创新服务》《××收单业务营销活动》，需求部门编制时因为没有明确项目操作、专业标准、阶段性费用结算等，所以首次提出的需求很难达到采购方案条件。因此，在编制采购需求时，相关负责人需要深刻认识项目的技术服务规范，明确实质性条款，区分非实质条款，适当“留白”，从而提高需求编制的工作效率。
二是优化评分指标设置。实质性条款的设定对供应商进行了初选，评分指标为最终筛选出性价比高的供应商提供了量化标准。因此，一方面要明确是价格优先，还是质量优先，并以此划分价格分值，避免价格分拉高而牺牲质量。如×银行《××集中营运业务（实时比对-远程复核）外包服务》《××机动车驾驶服务》等以人力为主的服务类型项目，价格分值设定在30～40分，降低低价中标可能给合同履行造成的“短斤少两”风险。另一方面是主观分和客观分要相匹配，尽量减少主观裁量。关键指标要突出供应商关键优势，选择出性价比适合的供应商。评分指标不宜过于简单，否则评审时产生的裁量误差会带来审计风险；也不宜过于精细，因为严苛评分指标可能会拔高供应商入围门槛。
三是引导供应商参与市场化竞争。采购各模块要以项目合同履行为基础，需求端、使用端要不断校正市场调查方向和措施，加强与采购部门协作，引导优秀供应商参与金融行业采购活动，为合理竞争创造条件，主动构建良好的金融行业集中采购市场环境。数据显示×银行70%以上的项目招标时至少否决了1个及以上的供应商投标，因否决投标带来项目流标、二次招标占比27%，其中11%通过第三次招标签订合同。其主要原因是供应商参与招标竞争少、不擅长对照招标文件撰写标书、投标行为过于随意、规则意识不强等，这必然影响了项目进度。因此，适当引导供应商参与市场化竞争能够在一定程度上提高工作效率。
编制采购需求具有倾向性
根据银行监管规定和业务往来、风险管理、合规要求，银行在某些领域对供应商有限制性要求，编制采购需求具有一定倾向性。比如，金融保安服务项目对企业类型、注册资本的要求，外包供应商需要满足《银行业金融机构外包风险管理指引》《银行保险机构信息科技外包风险监管办法》中特定的标准等。这些要求与当前国家鼓励中小企业参与市场竞争、降低市场交易成本之间存在矛盾，也有供应商认为，这类项目的一些指标和标准存在限制和排斥潜在供应商的倾向。
国有金融企业集中采购主要依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》及其配套法规规章、规范性文件，金融企业内部制度，但是没有明确招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人的具体情形。部分地方政府从放管服、促进供应商竞争角度细化了限制、排斥潜在投标人或者投标人的条文。例如，成都市财政局发布的《关于印发〈成都市政府采购文件负面清单（货物和服务类）〉的通知》（成财采发〔2020〕54号），明确了将供应商获得特定奖项、荣誉证书作为资格、技术、商务条件、评审因素，投标单位安排的项目经理在投标单位工作时长大于5年（提供证明材料）得2分等，属于对供应商实行差别待遇或者歧视待遇行为。因此，国有金融企业集中采购在实施项目采购时应遵循公开、公平、公正、诚实信用和效益原则，以符合项目具体特点和满足实际需要为限度，审慎设置限制倾向性指标。
国有金融企业集中采购要把采购管理工作从采购管理部门扩展到需求使用端、财务管理端、监督审计端，尤其是需求端，在编制采购需求时尽可能明确采购标准，不断优化、提高需求编制效率。
（作者单位：中国邮政储蓄银行四川省分行采购管理部）
