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笔者以中国邮政储蓄银行股份有限公司四川省分行2021年集中采购项目“四川省分行外聘律师事务所（律师）库入围”为例，分析银行机构外聘律师事务所（律师）库公开招标的实施思路和优化方向。
据了解，该项目是中国邮政储蓄银行股份有限公司四川省分行（以下简称“四川邮储”）自2018年成立以来规模最大的代理公开招标活动之一，划分为4个标段、22个包件，律所报名495余家/次、现场投标368家/次、被推荐中标候选人167家/次。项目不涉及金额，期限3年，四川邮储辖内各机构可根据实际法律服务需求，在库内直接选聘、确定服务费用具体金额和结算方式。
项目背景
四川具有地域辽阔，区域经济严重不平衡，中国邮政储蓄银行（以下简称“邮储”）网点深度覆盖城乡的特点。2018年，四川邮储首次开展外聘律师事务所（律师）库建库，采用省、市（州）两级分行独立建库的形式，运行过程中暴露出律所资质参差不齐、规范程度不高、律所人员与银行机构衔接脱节、律所管理制度不完善等诸多问题。2021年，邮储总行明确外聘律所需采用集中采购方式入围，故四川邮储上收建库授权，调整为省分行统一建库，实践中主要面临3个难点。
一是在不同区域的银行分支机构法律需求不同，各地区律所能力差异化明显的情况下，如何充分设定入围库采购服务技术规范统一标准。
二是律师事务所（律师）资源调用比重较大。由于在甘孜藏族自治州（以下简称“甘孜”）、阿坝藏族羌族自治州（以下简称“阿坝”）、凉山彝族自治州（以下简称“凉山”）三州等经济欠发达地方，本地服务律所的数量和质量不能完全满足所在银行分行机构要求，需要调用异地律所来提供服务。
三是如何突出本地化服务。律所经办业务更多以自身人员素质、社会禀赋及所在区域范围的经济人文特点来开展律师服务，本地化服务更有优势。但由于有些地区的律所投标能力较强，所以出现较多异地入围的现象，后续又因距离、成本等原因无法提供服务。
流程安排
明确招标内容（2021年3—6月）
通过现场和电话访谈方式对2018年首批入围律所进行市场调查，分析律所服务能力与银行需求匹配度。基于既有合作情况、期望合作模式、培训方向、风险提示、律所能力、增值服务等因素，明确主要招标内容为不良资产处置事务、常年法律顾问服务、知识产权服务、代理被诉或重大（重要）案件等。
明确法律需求（2021年4月）
分析银行机构建库有效期、入围数量、实际发生业务合作律所数量、服务内容、服务费用，具体法律服务执行效果，并充分征求存量库原入围标准以及建议增减指标，未建库银行分支机构入围需求，完成本轮建库服务内容、业务量、入围数量、入围质量等方面的信息归集。
明确黑名单统计（2021年6月）
收集整理四川邮储省、市（州）两级法律合规、资产保全条线的供应商黑名单，查证其限制参与四川邮储的采购范围和期限，用于报名环节对律所的审核。
开展供应商调研（2021年4—6月）
对四川省已合作的104家律所开展调研，主要指标包括成立时间、注册地点、在川分支机构数量及分布、满足社保缴纳1年及以上的专职律师人数、近两年财务状况、风险金额、合作金融机构情况、项目业务等。在此基础上，细化设置该项目评分指标和分值区间。
发布招标公告（2021年8—9月）
在中国邮政官方网站、全国公共资源交易平台（四川省）网站发布招标公告。按照国家招投标法律规定和招标文件具体要求，开标前1日的4个标段、每标段5位评委（在招标代理公司评审专家库中随机抽选经济、法律类的4位专家，四川邮储派1名行内采购评审专家作为业主代表）组成评标委员会。
明确入库数量及资质
按照成都市（含成都分行、省直属支行本部）匹配3家律所，其他地市州分行本部匹配2家律所，各一级支行匹配2家律所的标准，设置入库律所上限合计数量332家。按照本部匹配数量相同，各一级支行匹配1家律所的标准，设置入库律所下限合计数量191家。入库律师省分行不低于20名/家，成都地区不低于10名/家，其他地区不低于1名/家。入库律所及律师资质需分别满足注册年限不低于3年、执业年限不低于3年的基本要求。
主要难点及解决方式
评价指标设置方面
1.主要难点
一是评审指标如何满足两种不同偏好，省分行注重律所协助统管全辖区的能力，市（州）分行侧重于不良资产处置回收能力。二是律所区域配置要符合邮储深耕“三农”的特点，如在特殊地区仅1人的律所，如何解决入库后覆盖偏远地区、乡镇网点所在地法律服务资源弱的问题。
2.解决方式
利用综合评分法，为省、市（州）分别设置评审指标。省分行侧重的考察点主要包括律所设置是否能够覆盖全省、是否能配合省分行完成四川邮储年度培训工作、公司律师培养计划、指导全省不良资产处置、全省知识产权体系搭建、日常检索、不良资产处置工作指导、全辖区实务服务、领导全辖区前瞻性课题研究等；考查专业主要包括入库律师专业方向是否能够包含银行产品或项目法律尽职调查、不良资产处置、知识产权、劳动纠纷处理、家事纠纷处理、行政纠纷处理、职务犯罪案件处理、涉外法律等。市（州）分行评审指标则侧重于不良资产处置回收能力、同业合作业绩。
给特定地区准入资质设置下限。市（州）分行指标设置强调不以资质论英雄，将评价主线简化为以不良资产处置回收效果为核心，即设置入库须有1名律师，在评分中以增加入库律师数量给予律所相应的加分，确保偏远地区、乡镇支行区域的律所获得投标、参与竞标入场券。
本地化服务问题
1.主要难点
（1）非成都地区分行无本地律所可用的风险。成都市律所在投标、专业度方面普遍优于其他市（州），具备很强的公开招标应对能力。通过分析以往同业集中采购招标项目发现，成都地区律所多次大比例中标了其他区域项目，但由于地理距离较远或基于成本效益考虑，无法对异地提供良好服务，主要表现在服务时效较低、律所内部流程延长、银行机构和律所现场沟通难等方面。
（2）特殊地区法律资源限制。如阿坝地区，邮储两个支行相距500公里，本地律所仅有1人，虽然资质较弱，但具有唯一性，其他地区的律所一般不轻易跨该地区执业。类似情形的律所如无法入库，则可能造成该区域法律服务合作机构空白。
（3）存在“外来和尚难念经”的问题。法律服务的质量与经办律师密切相关，在公开、公平、公正的基础上如何设计评审指标，鼓励本地法律服务能力强、时效高、从来没有参与过招标的机构参与招标，确保实操能力强的律师入围具有较大难度。
2.解决方式
（1）采用分标包段。设计不限投、但限中的规则解决成都市律所挤压其他地区本地律所中标名额的问题，即将成都的机构列为同一标段，其他地区分为3个标段，各投标人可投标全部22个包件，但中标包件对应的标段不超过1个（同一标段内的包件不限中）。如某投标人在不同标段内的包件被推荐为中标候选人，则首先按照投标人注册地所在标段，其次按照标段顺序进行推荐，超过1个标段的将不再被推荐为中标候选人。
（2）增加律师事务所注册地、本地业绩分值。如南充本地律所具备本地同类业绩，最高可得18分，扩大比例分值区间，鼓励本地律所或具有本地业绩的律所参与投标，扩大竞争优势。
（3）律所入围同步律师入库。明确具体服务委托时，律所只能委派入库律师经办，通过设置经办律师须具备相应业务资质、过往业绩和金融相关行业经验的审核门槛，确保经办律师具备实务能力，避免四川邮储成为律所培育新人的实验场。
实操阶段的问题
公告阶段，突发网络诈骗风险。招标公告发出后，有些律所很快接到诈骗电话，告知需缴纳2万元“暗箱操作”，否则无法中标；还有一些律所通过搜索引擎进入了非四川邮储指定公告网站，要求缴纳300元注册费才能查看公告全文。这些网络欺诈是影响四川邮储声誉的潜在风险。
报名阶段，偏远区域律师事务所为法律服务所且不参与投标。在统计律所数量时，阿坝和甘孜地区均有20余家律所，预估能够满足招标开标、评审、推荐中标人的数量要求。但在报名阶段发现两区域绝大部分律师事务所的性质是事业单位管理，系司法局下属的法律服务所，既没有参与投标的意愿，也未被列入投标主体范围。因此，常出现上述区域投标机构数量不足或仅达到招标最低限的情况。
评审阶段，标书质量问题导致高废标率。虽然在调研前期要求各市（州）分行在通知律师事务所时一并提醒，并由招标代理公司在报名资格审查时逐家提示关于招标文件制作的要点，资料归集的形式，易发生的漏项、错项、逻辑验证等，但在第一轮公开招标的评审阶段，依然有30%的律所被废标，11个包件流标。这些问题主要是相关律所投标经验不足导致的。
项目实施反思及优化建议
1.资格范围增加法律服务所
在前期调研中未发现特殊地区仅有法律服务所、无律所的客观情况，在招标资格范围中未予设置，将其排除在外。今后，应将法律服务所增加到入库招标范围中，以便更全面覆盖特殊区域。
2.谨慎设置中标人数量
有部分银行机构自行代理诉讼比例高达100%，向律所采购法律服务的数量和金额都比较少。部分律所认为投标成本与业务产出比不匹配，从而不参与投标。今后，在建库工作中将更加贴合实际业务量设置中标人数量，以降低流标概率。
3.加强报名推广引导和督导
截至2020年，四川全省律所数量排名前三位的市（州）为成都、南充、凉山，数量分别为877家、79家、68家，律师事务所数量排名全省后四位的市（州）是甘孜、资阳、攀枝花、巴中，数量分别为24家、24家、23家、21家。可见，四川律所资源集中程度较高，如成都市律所多，竞争较充分，且对招标公告有持续检索的习惯，参与投标积极性高，不同地区的律所数量、参与投标积极性、投标经验差异较大。某些机构因为对招标工作不重视，也习惯了现有合作律所的服务，不愿再引入竞争等，没有认真落实宣传动员工作，需要依靠辖区内银行分支机构开展招标信息传递、动员工作。在招标报名阶段初期，四川邮储发现部分地区报名少，通过抽查落实动员情况，又发现有些分行存在未取得本辖区律所名单、未逐家通知等问题。鉴于此类投标存在数量不足、竞争不充分的风险，可以通过高频的督导、抽查等方法减少相关风险。
4.充实需求调研，坚持准入退出考核
优化服务技术规范。各机构入围库内律所数量往往大于实际使用数量，会出现入库后与银行机构无合作或合作较少的情况，委托事务也逐步集中到合作更顺畅的律所，进而导致部分无合作或合作较少的律所不愿参加投标。若再次进行公开招标，参与投标的律所积极性会递减，尤其是经济欠发达地区流标风险会增大。在下轮建库工作时，笔者建议在资格条件设置、资质标准设定、服务规范内容上进行适当调整，或采用资格预审方式来降低流标率，从而提高采购时效。
此外，还要强化入围库实时管控。根据本轮中标律所合同履约日常评价、年度评估情况，在下轮招标文件和合作协议条款中将服务期限适当延长为“3+2”年。通过法律服务选聘提升律所或律师的整体质量，并将其纳入库内律所（律师）考核，评估为优良的律所可作为维护本库的重点对象并优先聘用，而纳入黑名单的律所实时落实退出机制。
（作者单位：中国邮政储蓄银行四川省分行）
（责编：金小丹）
