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框架协议采购概述
框架协议采购，主要是指招标人对技术标准相对统一、采购频次高、能形成一定采购批量且供求市场相对稳定的产品或服务通过集中招标或竞争性谈判等方式确定少数有质量、价格和服务优势的供应商。由招标人签订“一揽子”采购框架协议，各下属实施单位按照框架协议约定分别与供应商签订订货或采购合同、组织供应和办理结算等具体采购事宜。其可以有效地降低采购成本、减少采购工作量和提高采购效率，同时防范了采购风险和腐败行为。
1.框架协议供应商的不唯一性。由于框架协议采购供应时间长、地域广，覆盖众多具体需求单位，选择一家供应商无法满足和保障各单位现场需求。所以，一般会推荐不少于一家的供应商来保供保质。
2.框架协议采购具有一定的时效期。在这段时间内对于所覆盖的材料，各单位可在确定的框架协议条件下反复执行。有效期也可以根据市场、需求、价格等因素来确定。一般情况下，有效期为一年。
3.框架协议竞争激烈，降低采购成本明显。针对企业内一段时间需求进行一次统一的采购，所采购的数量和时间跨度较大，供应商也会更加重视，通过更优惠的价格来换取入围资格，为企业节约更多的采购资金。
框架协议采购存在问题
框架协议签订后，某施工企业下发正式通知，并要求所属单位和项目根据现场生产需求，坚持综合采购价格最低原则，有效地保证了现场建设需求物资的安全和及时供应，也降低了采购成本。但在具体的实施过程中，存在一些不可忽视的问题，阻碍了框架协议采购工作的顺利开展。
1.框架协议有关法律制度依据不足。框架协议采购方式更多的是物资供应系统不断研究和总结的结果。具体的操作流程和相应执行标准，国家层面没有出台相应的法律法规。《政府采购法》规定的采购方式有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中，国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式中也未包含框架协议采购。目前，大多数单位基本利用有法律依据的采购方式来确定框架协议结果。比如，公开招标或竞争性谈判。虽然框架协议采购优点很多，但缺乏有关法律制度依据，造成不敢轻易确定实施框架协议采购。
2.框架协议周期不定。框架协议基本都是集团公司层面按照每年一次的时间来组织实施。从实施方案的筹备、计划上报、文件编制、开评标等，到完成标的物招标并签订框架协议，前后历时近五六个月。但有些物资品种，因方案制定不科学、投标人参与度不高、资格条件设置不合理等原因造成流标等影响，有时会出现组织实施的过程更长，前后有时差距长达二三个月等。不能实现框架协议同类采购不同区域有效期不一致或执行期限长短不一。甚至会出现原框架协议还未过期，新的框架协议采购需开始组织。
3.框架协议双方约束力不足。通过招标或竞争性谈判等途径确定的供应商，在中标结果公布后，双方签订协议。框架协议只作为框架性文件，与实际的订货采购合同有所不同。一是法律约束力比实际的采购合同相对较弱。二是不好预估每个供应商具体的供应数量，供应商最终供应有多有少，部分供应商因地域、产能等因素影响，可能无法形成有效供应。故在设置履约担保时，不宜直接规定一定百分比的协议金额。大多是在签定具体的采购合同时才约定履约担保。但在实施过程中，供应商会择其有利时机，选择积极配合各单位签订和执行采购合同;因市场价格波动等因素造成对其不利时，寻找各种借口推迟或停止执行框架协议，不愿签订采购合同。此时，若取消入围资格或将其列入“供应商黑名单”可能将引发较多单位的“控诉”，容易牵一发而动全身，不能有效形成对入围供应商的管控手段。另外，各单位有时不愿执行框架协议，理由为能够寻到比框架协议价格低的供应商。双方原因导致执行效率不高。
4.框架协议覆盖面不全。按照物资需求品种分类，充分发挥批量优势，统一集中招标，吸引有实力的供应商参与投标，达到以量换价的目的，从而有效地降低采购成本。框架协议采购应该是建立在对下一年度物资需求品种、规格型号、数量的较为精准预估的基础上。各种材料品种、规格型号等众多，一次框架协议不可能全部囊括。在实际项目施工中，随着项目性质、难度、工艺以及市场等原因，造成实际需求与框架协议范围内的物资存在偏差，出现当前实际需求的物资未包含在框架协议内。常要通过其他采购方式实施采购，否则无法确保供应。同一种物资采购受到地域、运输、需求量等因素影响，框架协议不能考虑到每个项目的实际情况，导致部分品种出现需求量少、供应距离远的企业中标或入围，造成采购价高于市场价。
5.恶意竞争难辨。通过公开招标或竞争性谈判方式能够形成有效的竞争性环境。一方面竞争激烈给招标人带来降本增效的好处;另一方面，势必会引起低价竞争，甚至会出现超低价竞争，投标报价远远低于成本价，如外加剂。为工程质量、安全等留下相当大的隐患。如何判断投标报价是否低于其成本价成为关键点。由于市场因素随时在变动，还有一些地方财政补贴或扶持政策等因素。评标委员会往往是非生产企业人员，受专业能力限制，在很短的评审时间内分辨是否低于成本价是件棘手和困难的事。
框架协议采购的改进建议
1.制度先行，统一标准。2019年5月1日起实施的《国有企业采购操作规范》作为我国国有企业采购领域第一个推荐性行业标准。该标准写明了框架协议采购。国家层面应发布覆盖框架协议采购的制度办法来约束和支持。将框架协议采购从大家不断研究和总结的结果转化成为制度，确保其执行有法可依、有规可循。
2.合理规划，无缝衔接。做好前后框架协议之间衔接工作，是推进框架协议采购工作的一个重点。确定框架协议采购结果，特别是入围供应商名录需要集团公司层面提前谋划，全盘统筹，合理规划，从需求计划收集、整理、汇总;采购方案的编制、审核、确认，招标文件的编制、评审、发布，开标，评标，定标等环节，必须制定详细的节点安排。最为关键的一点是做好宣传工作，吸引和邀请有实力的供应商参与框架协议采购。严格杜绝出现框架协议采购真空期。
3.优化管理，加强约束。为确保采购框架协议能够有效执行，应当优化管理系统提质升级。一是在预设未来一定时间内采购数量时应适当保守，留有一定的富余量。二是加强和技术部门沟通，了解物资技术标准或资质要求变化，是否适用框架协议采购。三是加强和法律实务部门对接，起草适用于企业的采购框架协议文本，合法合理地增加框架协议执行期间的担保;一旦有供应商不愿执行框架协议，经核实情况属实的，可申请扣除或收缴担保。四是加强和企业发展部门合作，制定有效的框架协议考核机制，根据各单位执行情况进行评定或奖罚。五是优化框架协议采购供应商管理办法，设置在框架协议执行期间，相对于各采购单位较为独立的考核方式。
4.优化采购机制，提高覆盖面。工程所需物资是根据施工进度提供需求计划和组织供应，若不能很好地确保质量和供应，将对工程进度产生重大影响。一是针对框架协议所覆盖的材料，结合材料性质、竞争程度等因素选择不同的采购方式。如竞争性较为激烈的外加剂、止水带等材料采用公开招标方式，如行业协会参与度高的锚具，采用竞争性谈判方式。二是针对同种类不同型号未包含在框架协议内的材料，需优化采购方案，寻找出各型号间的相同因素或影响价格的关键因素，建立价格核算机制，如锚具可按孔数进行采购。三是针对各种物资设置相应的资格条件、报价方式、结算方式等。特别是合理设置浮动价结算办法，引入较为客观公正的参考标准。四是根据该物资的地域、产能、规模、参与程度、频次、需求量等因素，合理划分分包方案，避免“一个包件管到底”的情况发生。五是对运杂费占比较大的物资，在投标报价时要求提供除运杂费以外的价格，并做为评审报价。对于运杂费可以在后期实施过程中，双方协商解决。
5.完善评审体系，加强价格分析。框架协议采购涉及诸多方面，为了更好有效地选择出有实力且价格适宜的企业可以从以下几个方面着手：一是对于竞争价格较为激烈的材料，为防止有可能出现的恶意低价竞争，在设置评标办法时，可以考虑引入复合标底机制。标底参考值由若干单位出具，开标现场随机抽取其中几份取平均值;与“去头去尾”的投标报价均值组成复合标底;两者之间比例需提前约定。一般情况下，投标报价的平均值可以认定为市场成本价。加入标底参考值也是为了更好地控制好成本价的区间。比如，外加剂采购可使用以上办法。二是对于同一个包件内规格型号较多的材料，可以在评审办法中对常用的物资型号设定较高的权重比例，不常用的设定较低的权重，以避免出现因供应商投标策略造成总价偏低而常用型号价格超高的情况出现。同时应加强价格和采购成本分析。针对不同的物资，在追求最高性价比的前提下，要组织专人对实力较强或有代表性的企业进行价格构成分析，及时掌握市场动态和价格走势，最大程度地将主动权掌控在招标人手中。三是对于一些重点物资可以采用综合评审法。框架协议采购不能只有价格一项作为审批依据，更多的是要突出保供能力、售后服务等因素。对于曾经在重点项目中供应情况优秀的供应商，评审时应有所倾斜;对于在行业实力和服务能力强的单位也可以予以一定的考虑。四是对于推荐入围候选供应商进行实地考察，综合了解企业的生产、供应、服务等方面;同时，与投标文件相对照，复核资料的真实性等。
框架协议采购作为一种采购方式，能够有效地降低采购成本和提高采购效率。在实际采购工作中发挥着较为重要的作用，进一步推动了集中采购工作。因此，做好框架协议采购工作对提高施工企业物资管理水平具有十分重要的意义。此外，框架协议采购的好坏也是检验管理水平的一块试金石。希望通过大家的共同努力，不断探索、研究和实践，让框架协议采购更科学合理，真正体现出框架协议采购的高效优势。
(作者单位：中铁上海工程局集团有限公司物资采购招标中心)
参考文献：
[1] 蒲杰锋.浅析框架协议采购的问题与措施[J].经贸实践.2018-05-15.
[2] 叶虹卿.关于国有大型能源企业框架协议采购的思考[J].质量与认证.2018-06-10.
