政府投资工程建设项目“方案设计”的采购管辖

【摘要】本文从政府采购工程现行法律法规出发，通过对工程建设项目全过程的简要分析，结合工程建设项目审批制度改革，重点对政府投资工程建设项目中方案设计的特殊性和分段管辖的合理性进行了梳理，并对优化和改进管理工作，提出了初步建议。
【关键词】政府投资；工程建设项目；方案设计；政府采购；专业人才选拔培养

  政府投资工程建设项目，是指政府使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。其目的，是为了确保五年或更长期规划内国民经济和社会发展目标的达成，提供必须的基础设施和公共服务的投资行为。
按照十九大报告提出的构建中国特色社会主义市场经济的构想，从长期来看，这类政府直接投资的行为，会逐步缩小。通过政府的规划、政策引导，逐步让位于更多的社会投资的合作或参与。但现阶段，这种政府直接投资行为，仍不免成为拉动经济发展的“强大动力”之一。
按照《政府采购法》第二条定义，上述政府直接投资行为，归属于政府采购工程的类别。按照法律属性分类，《政府采购法》属于行政法大类中专门用于调整“政府购买行为”的一部行政法。按照《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》。
尽管《招标投标法》立法的初衷是作为一部民法，专门用于调节整个社会发生的招标投标活动。但按照《中共中央国务院关于深化投资体制改革的意见》和十九大报告中关于“加快完善社会主义市场经济体制”的总体要求，《招标投标法》的调节范围，已基本限定在“国有资金占控股或主导地位”的投资活动中。
因此，在本文以下的讨论中，重点针对政府投资工程建设项目而言，对上述《政府采购法》和《招标投标法》的运用，也限定在“行政法”的管辖范围内进行。
工程建设项目的阶段划分和审批要求
从政府投资管理的角度，对工程建设项目的全过程，按时间流程可以划分为以下十个阶段：
（1）项目策划阶段。包括项目构思到初步决策；
（2）项目建议及审批阶段。完成对项目建设的必要性和可行性的初步论证、立项审批；
（3）项目可行性研究及审批阶段。详细论证项目建设的必要性和可行性，并取得规划、国土、环保等几个核心要素的预审许可及相关行业许可。同时，确定项目投资估算、明确招标方案等，完成可行性研究报告审批；

（4）项目初步设计及审批阶段。按照批准的可行性研究，办理规划许可、用地手续等，完成对项目建设的设计方案、初步设计、审批；
（5）项目投资概算编制及审批阶段。按照批准的初步设计，进行项目建设所需投资的概算编制及审批；
（6）项目施工图设计及审核阶段。按照批准的初步设计及概算，进行施工前期准备，完成施工图设计及审核；
（7）项目预算编制及审批阶段。按照审核通过的施工图设计，完成分项编制及测算项目造价、编制施工预算，完成审批；
（8）项目实施阶段。按照建设工程相关管理法规组织实施，涉及施工、监理，工程建设有关的设备、材料采购等活动，依照审核通过的施工图施工建设；
（9）项目竣工验收及审计结算阶段。按照相关规定编制竣工决算，报请项目审批部门组织竣工验收，完成审计结算；
（10）项目试运行及交付使用阶段。
按照现行的招标投标法律法规，从招标投标监督管理的角度，可以将以上较为详细的阶段划分，粗略的分为以下三个主要阶段：
（1）前期准备阶段。包括项目策划、可行性研究报告编制及审批完成等3个主要环节。
（2）施工准备阶段。包括从初步设计、概算编制及审批，以及施工图设计到预算编制及审批等4个主要环节。
（3）施工实施阶段。包括从施工组织实施到竣工验收、审计结算、试运行及交付使用等3个主要环节。
其中，施工实施阶段可能涉及“变更”等环节。
按照国务院办公厅2018年印发的《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发［2018］33号）和《重庆市人民政府关于印发重庆市工程建设项目审批制度改革试点实施方案的通知》（渝府发［2018］43号）要求的“统一审批流程”，从工程建设项目涉及的政府审批角度，又可以将工程建设项目审批流程主要划分为以下四个阶段：
（1）立项用地规划许可阶段；
（2）工程建设许可阶段；
（3）施工许可阶段；
（4）竣工验收阶段。
其中，“立项用地规划许可阶段”主要包括项目审批、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可等主流程。“工程建设许可阶段”主要包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发等主流程。“施工许可阶段”主要包括初步设计审批，施工图审查备案，消防、人防等设计审核确认，以及施工许可证核发等主流程；其中，投资管理部门的概算审核作为辅助流程。“竣工验收阶段”主要包括规划、国土、消防、人防等验收及建设部门的竣工验收备案等主流程。其他行政许可、涉及安全的强制性评估、中介服务、市政公用服务以及备案等事项纳入相关阶段办理或与相关阶段并行推进。
从以上的阶段划分可以看到，“方案设计”或称“设计方案”的审查，是由规划部门在第二阶段的主流程中进行。
按照《城乡规划法》和《重庆市城市规划条例》、以及重庆市规划局2015年印发的《重庆市建设工程（建筑类）规划许可内容管理规定》（渝规发［2015］117号）等规定，在建设工程设计方案审查阶段，规划部门依据《重庆市城乡规划条例》等规定，对设计方案的功能布局、空间形态、交通组织、建筑风貌、配套设施、间距退让、竖向设计、规划指标等进行审查。

方案设计的特殊性
1.设计的概念
  按照百度百科对设计的界定，设计是指把一种设想通过合理的规划、周密的计划、通过各种感觉形式传达出来的过程。其基本含义可以表述为，设计是指设计师有目标有计划的进行技术性的创作与创意活动。而建筑设计，是专指建筑物在建造之前，设计者按照建设任务，把施工过程和使用过程中所存在的或可能发生的问题，事先作好通盘的设想，拟定好解决这些问题的办法、方案，用图纸和文件表达出来。
2.设计阶段的划分
在《建筑法》中，仅在其第三十七条和第五十六条对建筑工程的设计，从安全生产管理和质量管理的角度，提出了要求。
在《建设工程勘察设计条例》第二十六条对设计文件的编制要求中，间接地对设计阶段给出了“方案设计”、“初步设计”和“施工图设计”三个阶段的划分。
3.方案设计的“创造性”特点
  按照建筑工程的具体实施情况和设计阶段的划分，在建筑工程设计的第一阶段，即“方案设计”阶段，一般会涉及对建筑物或构筑物的“空间形态”、“建筑风貌”等创意构思成分。这与后续阶段的“初步设计”或“施工图设计”阶段是截然不同的。在后续阶段的设计工作中，由于已经分别有前一阶段的“方案设计”文件或“初步设计”文件可以依据；同时，项目的“可行性研究报告”或“初步设计及概算”也已完成审批。而第一阶段的“方案设计”，可资参照和依据的批准文件基本没有。在此阶段，更多的要求设计者按照项目单位的“宏观要求”，结合对具体建设工程的技术经济、资源环境等条件进行综合分析。在此基础上，“创造性”的对项目的具体功能布局、空间形态、建筑风貌，包括周边配套条件等进行“无中生有”的构思和创意，形成“概念性”的设计方案。然后，再依据规划部门的审查要求，完成对包括“规划指标”在内的“技术性”的设计方案的编制。
由此可见，在“方案设计”阶段，如果进一步进行细分，还可以划分出“概念性方案构思”和“技术性方案设计”两个子阶段。而在第一个子阶段，可能会直接引用或间接应用到设计者独有的“专利技术”或“专有技术”成果；或者，会结合项目单位对具体工程建设项目的特殊要求，由设计者创造性的提出独有的如“特定艺术造型”等创意，予以满足。
很显然，这一阶段的设计过程，具有明显的“无中生有”的“创造性”特点。这与在后续的“初步设计”或“施工图设计”阶段的“程序性”（或称“复制性”）特点迥然不同。
同时，考虑到第一阶段设计者的智力创造活动的“一气呵成”，上述“概念性方案构思”和“技术性方案设计”两个子阶段，最好是由同一个设计者至始至终完成为佳。
4.规划建设部门和投资主管部门的“独立运行”
  基于上述分析，也就解释了在我国长期形成的“基本建设”管理模式中，为什么对第一阶段的“方案设计”，是由规划部门而不是建设主管部门单独进行审查的原因。按照“工程建设项目审批制度改革试点”要求，规划部门应当在“方案设计”审查通过的基础上，核发《建设工程规划许可证》，并以此作为下一阶段建设主管部门审批“初步设计”的前置条件。
同时，按照规划部门的管理流程，在审查工程建设项目的“设计方案”时，仅需依照投资主管部门在项目立项审批阶段形成的“项目代码”进行，并不涉及项目的可行性研究报告批复。换言之，这两个不同类型的“审批”，基本是独立运行的。
分段“管辖”的合理性和采购确定供应商的不同特点
  前已述及，由于“方案设计”阶段具备的“创造性”和后续的“初步设计”、“施工图设计”阶段具有的“程序性”不同特点，因此，其具体管辖第一阶段的采购确定供应商活动时，一般均会面临由于可能采用的“特定专利”或“专有技术”，或者对“建筑艺术造型”有特殊要求而出现的“创意”等特殊情形。此时，按照《政府采购法》第三十一条规定，可以适用“单一来源方式”采购确定设计供应商；或者，如果套用《招标投标法》，则按照《招标投标法实施条例》第九条第二款的规定，“可以不进行招标”。
相较而言，由于后续的“初步设计”、“施工图设计”阶段的“程序性”特点，因此，在实际应用中，均无一例外的采用“公开招标”方式确定设计供应商（指达到招标限额以上情形，下同）。
由此可见，按照各个设计阶段的不同特点，“分段管辖”确定设计供应商，是合理的。
有鉴于此，住建部2017年发布的《建筑工程设计招标投标管理办法》（住建部令2017年第33号，以下简称《办法》）文件，试图将“方案设计”和“初步设计”及“施工图设计”这两类不同特点的三个不同阶段的设计“拉”在一起，实施“一并”招标，就显得不尽合理了。
首先，两个阶段分别具备的“创造性”和“程序性”特点是有本质不同的；
其次，由于要考虑到“方案设计”的创造性，而导致在上述《办法》中第二十一条出现与《招标投标法》和《政府采购法》分别规定的通过招标方式确定供应商的规则相冲突的表述。
虽然，也注意到，在《建筑工程勘察设计条例》第十五条中也有与上述《办法》中类似表述，但与《办法》不同的是，该《条例》表述的“候选方案”， 更多的应理解为“设计方案”。因为，它更多的涉及到“创造性”。因此，如果在此基础上，将不具创造性、而只是纯粹“复制性”或“程序性”的“初步设计”和“施工图设计”阶段全部包括其中，我们认为，这样的简单处理，是不严谨的。
初步建议
  第一，将工程建设项目的设计工作，按照可行性研究报告的审批节点，明确划分为“项目前期准备”和“项目后期实施”两个主要阶段进行。充分尊重“方案设计”阶段的创造性，按照“政府购买服务”的方式，采用“单一来源”或“竞争性磋商”等采购方式进行“管辖”。
换言之，“方案设计”阶段应不纳入“程序性”的如初步设计、或施工图设计这类“技术性设计”进行的常规性“管辖”中。
第二，修改住建部《建筑工程设计招标投标管理办法》中与《招标投标法》和《政府采购法》相冲突的表述。
第三，尽快出台《政府投资法》，明确对包括“初步勘察”、“方案设计”等在内的项目前期“准备工作”的采购活动，在项目完成“立项审批”后进行；对“初步设计”等一类“程序性”设计活动，在“可行性研究报告”审批完成后进行；对包括“施工”、“监理”、“设备”、“材料”等采购活动，在“初步设计概算”审批完成后才能进行。明确建立起“立项批复”是代表“同意项目启动前期准备工作”；而“可研批复”是代表“同意项目进行后期实施工作”的阶段性概念。
第四，加强专业人才的培养和选拔。政府投资管理和招标投标监管执法工作，也是控制政府预算开支的两个重要环节，对具体工作人员的专业性要求很高。相关从业人员一方面要自觉遵守法律法规，自觉地把管理行为纳入《预算法》的管辖之下，认真履职，切实做到“全面规范、公开透明”，保障经济社会的健康发展；另一方面，也应加强对此类公务人员的专业培训，按照“专业类”公务员进行分类管理。同时，注重从工程建设领域相关专业大学毕业生中培养和从具体从事工程建设施工、管理第一线的工程技术人员中遴选具有中、高级职称及职业资格证书的优秀人才，充实到政府投资管理和招标投标监管执法的专业工作中来。建议制定特殊政策、探索“职级＋职称”的并行制度，稳定和激励这类“专业人才”，为政府预算开支把好关，确保法治政府的高效、廉洁运行。

（作者单位：重庆市江北区发改委）

参考文献
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