行政委托视角下公共资源交易行政执法权的集中行使

【摘要】目前全国不少地方成立了公共资源交易局（管理办公室），公共资源交易监管统一由该职能机构行使。但是，在实际工作中，串标、围标、弄虚作假、恶意投诉在公共资源交易领域时有发生，而公共资源交易管理中的行政处罚权仍保留在财政、住建、交通等部门，制约了公共资源交易领域违法违规行为的查处。目前，学术界对公共资源交易行政执法权的委托研究甚少，主要原因是公共资源交易平台成立时间不长，缺乏顶层设计，各地对平台建立架构又互不相同。本文结合海安市客观实际，遵循现有法律规定，提出公共资源交易行政执法权的集中委托。

【关键词】行政执法；委托；公共资源

海安市于2012年开始公共资源交易体制改革，成立了海安市公共资源交易管理办公室、海安市公共资源交易中心（统称“交易平台”）。交易平台成立6年以来，不断探索公共资源交易标准化建设、制定完善交易流程，提高了公共资源交易效率。但随着交易项目数量的增多、交易范围的日趋扩大以及投标人追逐最大利益的本性，公共资源交易领域的违法违规行为仍时有产生。根据现行法律规定，政府采购、工程建设招投标、产权交易、土地招拍挂等公共资源交易领域的行政执法权归于各行政主管部门。依据《海政办［2012］38号》文规定：公共资源交易管理办公室“……依法纠正、查处（行政处罚权除外）违反公共资源交易相关法律、法规的行为，协调处理交易活动中产生的争议、纠纷”。所以，对市公共资源交易平台而言，对交易的违法行为是“看得见、管不了”，而各行政主管部门由于相关监督权的划转，对交易违法行为的查处基本上不闻不问，或是有着“多一事不如少一事”的想法。七年来，公共资源交易领域政府采购、土地招拍挂的行政处罚为零，建设工程的行政处罚也只有几起，即使对一些违规行为也只是“隔靴挠痒”地处理，导致违法行为人违法成本低，助长了其违法的胆量。为切实解决海安市公共资源交易领域不执法、执法软等问题，本文试从行政委托视角下对海安市公共资源交易领域的执法权集中行使进行思考和探索。

一、公共资源交易领域委托执法的含义

当前法律框架下，公共资源交易的行政执法权分别赋予财政、交通、住建、国土等部门，就海安市而言，这些部门对公共资源交易疏于行政管理，导致公共资源交易行政执法徒有虚名。究其原因，就是《海政办［2012］38号》文规定的委托内容规定得不彻底，其文件规定：海安市公共资源交易管理办公室系全市公共资源交易活动的综合性监督管理机构，但又将行政处罚权排除在外。行政处罚是行政执法最简洁、最高效的行政措施，能有效约束和制止违法行为，赋予公共资源交易管理办公室行政监督管理权，但又同时排除其行政处罚权，导致的必然结果就是有行政处罚权的行政主管部门无“力”执法，无行政处罚权的公共资源交易管理办公室无“法”执法，导致违法交易行为得不到应有的法律处罚。因今年机构调整，公共资源交易管理办公室并入市行政审批局。在现有法律框架下，有必要将公共资源行政执法权委托给市行政审批局行使，才能强化公共资源交易行政执法力度和强度。

公共资源交易行政执法权的委托就是指负责公共资源交易的住建、交通、水利、财政各行政执法机关，依照法律、法规、或者规章的规定，将自己的行政执法事项委托给市行政审批局行使，由委托执法主体承担该行政执法行为所产生法律后果的执法方式。这里的委托就相当于民事的代理，受托人（市审批局）接收委托人（市财政、住建等部门），以委托人的名义行使公共资源交易的行政执法权（委托内容），委托执法后果由委托人承受的行政执法形式。这种方式最大的特征就是真正将行政执法权的威慑力和公信力在公共资源交易领域内最大地体现出来。

二、公共资源交易领域委托执法权设立的必要性和可行性

（一）公共资源交易领域委托执法权设立的必要性。当前，我国公共资源交易管理体制处于深刻变革之中。原财政部门的政府采购，交通、水利、住建等部门的招投标，国土的土地招拍挂等交易行为已统一纳入到公共资源交易平台进行交易，有力改变了主管部门既是“裁判”，又是“运动员”的不正常现象，但由于立法的滞后性，各主管部门仍保留其各领域的行政执法权，造成公共资源交易执法部门林立，执法力量分散。况且，主要交易行为都是在公共资源交易平台实施的，各行政主管部门并没有对公共资源交易行为进行日常性检查和监督，难以形成有效的经常性监督、管理。而市行政审批局已经对公共资源交易行为形成了日常性监管，对全市的政府采购、工程建设项目分别实施有效监管，且具有一套完整的开评标系统、省级专家库和先进的开评标室，监察委也有全过程监控公共资源开评标区的监察系统，具有良好的执法基础，如果实行委托执法，可大大缓解公共资源交易领域执法空虚的问题。

（二）公共资源交易领域委托执法权设立的可行性。行政委托在简政放权、放管服的行政体制改革背景下，行政委托的领域也在不断扩大，从最初的城管领域，扩大到消防、卫生等领域。公共资源交易平台是一个新生事物，其产生改变了原有公共资源交易模式，势必对现有法律制度框架形成冲击，而既有法律制度又对新生事物形成惯性约束，新法的制定需要一定时间才能完成。而现有的行政委托规定已不能有效回应行政委托的实践需求，公共资源交易领域显得尤为明显。在这“空窗期”阶段，委托执法不失为一个解决问题的举措。中央纪委监察部执法监察室主任宋福龙在“河北省公共资源交易市场建设工作推进会”上明确提出要推行综合监管。他表示，完善公共资源交易市场管理体制和监督体制，成立公共资源交易管理委员会办公室或招标投标监督管理局，加强对交易全过程的监管。就全国而言，安徽省无疑走在最前列，其大胆尝试，已通过人大立法形式，制定了《公共资源交易监督管理办法》的地方性法规。其明确规定，市县人民政府可以相对集中公共资源领域的行政处罚权。笔者相信，公共资源交易领域行政执法委托将会在全国全面铺开。江苏省政务办发［2019］59号规定，明确宿迁市政务办和海安市政务办为公共资源交易综合监管试点单位。

三、公共资源交易委托执法途径

（一）厘定委托执法事项。为了使公共资源交易行政执法科学化、民主化，建议在法制办牵头下，由各行政执法部门和公管办共同明确委托执法事项，对涉及围标串标、提供虚假资料谋取中标等交易现场极易发生的、急需执行的违法行为，委托审批局立即固化证据，对违法行为人立即实施行政强制措施，对违反行为人施以行政处罚。只有厘定出行政委托的边界，才能确保委托行政的合法性，防止行政委托的滥用。

（二）明确委托执法程序。程序正义是保障实体正义的必备条件，要保障审批局正确的行使行政执法权，保障投标人的合法权益不受非法侵害，就必须对行政执法权委托给审批局的程序进行规制，对其实施的行政处罚程序加以约束。因此，有必要让各执法部门与审批局以要式形式签订共同委托执法协议，明确委托执法内容、程序、双方责任、委托期限、对委托执法行为如何监督等内容，并且将委托事项向社会公告，因为受托人的执法后果毕竟是由委托人承担的。

（三）强化委托执法合力。公共资源交易委托执法不是对各行政执法部门的权力削弱，而是对其权力行使的强化，公共资源交易委托执法的实质就是行政实施权的转移，不涉及行政职权的变动。审批局是最直接接触公共资源交易全流程的市级部门，对交易违法行为也是最容易发现查找的部门，而其他各行政执法部门虽然有执法权，但对公共资源交易违法行为是“看不见，管得着”。只有通过执法权委托，才能有效解决“看不见，管得着”或“看得见，管不着”的不正常现象，才能对海安市公共资源交易市场的违法行为形成震慑力，有利于海安市公共资源交易市场稳定秩序的形成。

公共资源交易行政执法权的委托只是在现有法律框架下的权宜之计，根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十条的规定：地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担；以及《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》“深入推进监管方式创新，着力优化政府服务”精神，从国家层面，顶层设计，制定统一的《公共资源交易法》，彻底改变当前多头监管现象。可喜的是，江苏省目前在省级顶层设计上已经迈开了实质性一步。

中国招标

（作者单位：海安市公共资源交易中心）

参考文献：

[1]李亢.深化公共资源交易体制改革的政策构想.中国法律评论,2017.2第186页.

[2]王昕.关于公共资源交易委托执法的几点思考——从滁州市公共资源交易委托执法的几点思考.招标与投标,2017.4第59页.

[3]王丛虎.公共资源交易综合行政执法改革的合法性分析.中国行政管理,2015.5第94页.