政府采购政策功能在新旧动能转换中的作用

新旧动能转换，是党中央、国务院依据当前国际和国内形势，为适应新时代中国特色社会主义经济高质量、可持续健康发展，高瞻远瞩，科学谋划，做出的重大战略决策和部署。不仅仅是转调创，而是一场深刻的生产力革命，也必然带来生产关系的大调整，经济基础和上层建筑也将随之发生变革。政府采购具有公共性、规范性和导向性等鲜明特点，是集公共经济政策、财政管理、产业政策和对外贸易政策于一体的国家公共管理制度，是市场经济条件下政府履行职能的重要宏观调控工具，体现着政府的重要战略意图和政策优先方向，在新旧动能转换的战略工程中，应提高站位，主动担当，强化“有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”的政府采购政策功能，对标国际发达国家先进经验，结合新时代的特点，完善相关法律、法规、实施办法等政府采购政策，在政府采购的具体实践中坚定不移地服从国家战略部署，实现战略目标。

政府采购发展史与政府采购政策功能属性发展

1.政府采购的定义及其发展的历史  

政 府 采 购 起 源 于 1 7 8 2 年 的英国，英美等国的政府采购发展已有200多年的历史，已经比较成熟，政策功能定位、政策法律体系、实施细则与操作规程在漫长的实践过程中发展、修订、完善，已经形成一套比较科学、准确、严谨、实用的严密体系。而我国的政府采购实践开始至今仅有二十余年，《政府采购法》形成于2002年6月，配套的实施条例、财政部令、节能、环保、促进中小企业发展、支持国货、鼓励自主创新等40余部法规，各种实际操作的规范和标准也随之产生，基本体系架构已经形成，并在新时代中国特色社会主义市场

经济中发挥着实现政府目标，引导和调控市场主体、各生产要素、产业结构、需求与供给，为我国经济发展起到了积极的推动作用。

2.政府采购政策功能的属性发展与完善

政府采购不能等同于政府购买，政府购买的主要目的在于推动政府运转，是政府采购必不可少的载体 ^[1]。政府采购是在此基础上通过立法来体现国家政治意志和实现执政目标，是政府资源分配中的关键机制 ^[2]，促进国家战略决策和部署的实现，促进政府战略意图和发展方向的实现，促进经济社会发展目标的实现，进而实现社会公平、节约、廉政等目标。政府采购政策功能有三重属性，即市场属性、社会属性和国家属性。不论西方发达国家还是我国的政府采购政策功能，最初的意图都是起源于规范政府采购行为、节约政府资金、提高效率、预防腐败的基本属性。随着政府采购规模和范围的不断扩大，社会属性逐步显现，社会公平是最大的社会属性，保护投标人公平竞争、支持弱势群体、扶持残弱小少、促进社会就业、推进 社 会 信 用 体 系 、 融 资 担 保 等等；随着政府采购逐步深入，政府采购的国家属性被高度重视，国家利益和国家意志的国家属性作为政府采购的根本属性就提到了 政 府 采 购 政 策 功 能 的 重 要 位置，优先采购本国产品、国家安全、环保、节能、鼓励自主创新等有助于实现国家利益和公共利益的国家属性摆到了突出地位，市场属性和部分社会属性已经形成共识，自觉贯穿到政府采购政策和实践中。

西方发达国家的政府采购政策功能的三重属性随着200多年的发展，已经在各种政府采购政策和实际工作中得到了很好地贯彻与执行。而我国政府采购政策功能由于历史较短，政府采购的法律和政策不能及时完善，在社会属性和国家属性方面，尤其是国家属性方面还表现的太含蓄和温柔，表述不明确，界定不清晰，缺乏操作性，造成一些政府战略意志无法直接贯彻，只能借助原有的政策

延伸，“创造性”地贯彻执行国家重大战略任务和社会经济发展阶段性任务目标。

政府采购对社会经济的引导与推动作用

1.政府采购的规模占全国财政支出和GDP的比重

财政部9月6日公布，2018年全国政府采购规模达35861.4亿元，较上年增长11.7%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.5%和 4 %。货物、工程、服务采购规模分别为8065.3亿元、15714.2亿元和12081.9亿元，占全国政府采购规模的22.5%、43.8%和33.7%，增幅为0.8%、3.3%和35.7%。服务类采购中，保障政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务分别为5705.5亿元和6376.4 亿元，占服务类采购规模的47.2% 和52.8%^[3]。

2.政府采购在社会经济发展中的作用

2018 年政府采购的数据充分显现了政府采购是国民经济主要组成部分，是政府公共财政政策和支付手段在市场环境中优化资源配置、优化产业结构、促进对外贸易等政府采购政策方面的重要作用，也为新旧动能转换起到了导向作用，成为作为国家战略工程的新旧动能转换的风向标和指挥棒，带动供给侧改革在产业升级、促进新旧动能转换等方面积极进步。政府采购作为一种竞争择优的资源配置手段^[4]。政府采购规模效应对经济社会影响深刻，巨大的政府支出和宽泛的采购范围使政府可以主导市场，即政府主动引导市场发展和弥补市场缺陷^[2]。

政府采购是新旧动能转换的指挥棒和助推器

1.实施政府采购新旧动能转换的重大意义

实施新旧动能转换是以习近平为核心的党中央审时度势，依据国际和国内经济社会发展需要做出的重大决策，是国务院在新时代发展经济、提高发展质量和提升社会进步提出的重大战略部署，2019 年政府工作报告强调，要坚持创新发展理念，坚持推动高质量发展，在部署2019年十大工作任务时提出 “坚持创新引领发展，培育壮大新动能”。把新旧动能转换作为实现高质量发展的引擎，是对处于经济下行压力较大的今年的工作重点和主攻方向的进一步明确，具有十分重要的意义^[5]。

2.根本属性决定在新旧动能转换中发挥助推器作用

政府采购政策功能的根本属性是实现国家意志和发展方向，作为国家战略部署的新旧动能转换工程就是国家意志和发展方向的一项重要任务，政府采购就要担当作为，不辱使命，引导和调动政府采购一切资源，发挥政府采购在国民经济和经济社会发展中的指挥棒和风向标作用，在法律、法规、规章和行政性规范等一系列政府采购法律制度体系中，制定目标、明确任务、固定责任，通过政策指导实践，采取强有力的措施，积极推进新旧动能转换。

3.政府采购的影响力成为新旧动能转换的孵化器

政 府 采 购 的 规 模 在 配 置 调控社会经济各要素的重要作用尤为突出，在中国特色社会主义市场经济条件下，引导以现代信息技术应用为基础，以“四新”促 “四化”，孵化培育以产业智慧化和智慧产业化发展直接相关的深度学习、人工智能、大数据、超级算法、云计算等新生产要素和新生产方式成为新动能，转型升级依靠土地、劳动力、资本等资源带动经济增长的传统动能，淘 汰 落 后 产 能 ， 从 而 激 发 新 动能，产生新动力，实现知识、技术、管理、业态和模式等要素的融合与创新，保持经济长期持续增长，实现政府战略目标。

多措并举，发挥政府采购在推动新旧动能转换中的政策功能

发挥政府采购政策功能，实现政府新旧动能转换战略决策和部署，政府采购通过在市场经济中的引导和调控作用，着力推动供给侧改革和创新驱动发展，引领以智慧化、智能化为核心的新技术、新产品、新业态、新模式发展，通过创造、创新引领培育新增长点、形成新动能，积极推进更高层次的产业升级与新旧动能转换。

1.政府采购政策的根本功能定位在实现政府意志和发展方向上

提高站位，增强意识，把政府采购与政府购买真正区别开来，充分理解和领会政府采购政策功能的三重属性，站在根本属性的高度去认识、去把握、去执行、去评价，充分认识政府采购政策功能的本质；兼顾保障社会属性的各种目标，实现社会公平、促进就业、扶贫济弱、社会诚信等良好的社会风气和社会和谐；自然实现基本属性的规范采购行为、节约资金、预防腐败等基本要求。

新旧动能转换是我国新时代中国特色社会主义经济的国家战略，采购当事人、代理机构、评审专家、财政管理监督部门都应以国家利益高于一切的态度，以主人翁的责任感担当这一历史重任，认真组织、参与政府采购工作，每一个环节、每一项工作都要顾大局、识大体、放眼望、长远谋，心怀使命，立场坚定，积极推进新旧动能转换伟大工程。不得以单位、集体、个人利益（绩效）为目的，忽视根本属性，影响国家战略目标不能如期实现。

2.修订《政府采购法》等法律及体系，提供法律保证

我国的《政府采购法》在当时的社会经济背景下，有其历史合理性，也在指导我国20多年的政府采购实践中发挥了积极的作用。随着我国社会主义经济建设飞速猛进的发展，当时的政策功能要求已经远远不能适应新时代政府采购的目标和形势，一是站位不够高、不完整，仅仅局限于基本属性。二是三重属性不能融为一体，很多政策功能都要靠后续的行政法规加以补充，节能、环 保 、 促 进 中 小 微 企 业 发 展 、支持创新等等都是通过国务院各部门行政规定或通知进行公布，这不仅使政府采购政策体系支离破碎，更重要的是缺乏强制约束力、缺少实际操作性。三是不能与国际社会通行的政府采购政策功能相一致。我国已经成为世界第一大经济体，虽然我国政府采购规模还没有达到发达国家在GDP 中的占比，但政府采购的绝对值并不低，我国的战略目标和经济发展模式已经紧跟国际发达国家水平，政府采购在国民经济发展中的引导和调控作用已经发挥着巨大威力。

因此，修订与完善《政府采购法》，顺应政府采购发展的内在规律，紧跟国际潮流，重新定义政府采购政策功能，把政府采购的三重属性同时写入《政府采购法》，就成为当前亟待解决的最大问题，把“操作法”改为“需求法”^[2]，把《招标投标法》与《政府采购法》的关系与法律职责、位置界定清楚，避免政府采购的货物与服务和工程一直两条线，标准不统一，管理有差异，不能形成政府采购带动国民经济发展的合力。

另外，《政府采购法》应该结合财税其他法律文件，应该明确政府采购预算、立项审批和支付的有关事宜，应该明确支持在法律允许的范围内允许省、市、自 治 区 通 过 地 方 立 法 或 出 台 规

章，支持地方政府实施地方发展的战略目标和任务。

3.建立健全政府采购法规制度体系

政 府 采 购 功 能 定 位 通 过 法律确立以后，完善以《政府采购法实施条例》和《招标投标法实施条例》为主的法规制度体系，将政府采购政策功能的三重属性贯穿到实施条例之中，提升各种政府采购行政法规的法律层级，把政府采购政策功能，显性地表述出来，使政府采购活动有法可依、有规可循、有据可查。

《政府采购法》修改为“需求法”后，所有的操作规定都下放给实施条例来规定和解释，实施条例的指导思想必须建立在体现政府采购政策功能的三重性，完成政府采购的战略目标、社会目标和基本要求，条例的条款对采购当事人、财政监管部门以及操作程序都要以突出实现国家意志和社会目标为指针，同时也要严格操作规程，保证节约资金、预防腐败的基本要求。条例条款应有明确支持阶段性、某一历史时期国家和地方政府战略决策和部署的内容。

4.规范和完善政府采购实施细则和标准规范

在《政府采购法》和实施条例框架内，根据《政府采购法》授权，各地应严格制定包括政府采购预算、集中采购目录、采购方式、采购程序、执行标准、考核指标体系等方面的实施细则和标准与规范，使政府采购工作目标 更 明 确 、 操 作 更 规 范 、 行 为更 具 体 、 要 求 更 严 密 、 效 果 更明显。并据此建立一套高效、务实、负责的良好运行机制。

5.建立一套以政府采购政策功能为目标的评价机制

首先建立一套完善的以政府采购政策功能为主要目标的政府采购评价体系和评价机制，包括采购当事人、评审专家、财政预算部门、监管部门、国库支付部门等参与政府采购活动的全部人员，主要考评完成政府采购政策功能完成情况和效果。

其次考察严格负责、认真履职、工作态度和参与度，最后考评具体项目绩效，确保政府采购的初衷和原则。

6.加强政府采购政策功能的宣传工作

加大政府采购政策功能的全民宣传力度，使全国人民都认识政府采购为国为民的宗旨和目标，动员全社会都来关心、支持、监督政府采购，使政府采购政策功能贯彻到位、落实到位。号召全社会紧跟社会经济发展风向标和指挥棒——政府采购的方向引领，积极调整生产要素、生产技术和产业结构，积极推进供给侧改革，紧跟新旧动能转换的步伐，增加新动能，淘汰落后产能，提升转换传统产能，保持我国经济绿色、健康、可持续、高质量发展。

（作者单位：滨州医学院）注：本文为山东省社会科学规划研究项目《政府采购政策功能助推新旧动能转换研究》（批准号：18 CCZJ23）

参考文献：

[1] 王谦,上官鸣.政府采购相关政策探讨[J]. 行政事业资产与财务.

2018(2).

[2] 白志远.论政府采购政策功能在我国经济社会发展中的作用[J]. 宏观经济研究. 2016(3).

[3] 国库司.2018年全国政府采购简要情况[DB/OL].

h t t p : / / g k s . m o f . g o v . c n / zhengfuxinxi/tongjishuju/201909/ t20190903_3379360.html. 2019-09-14.

[4]刘锋.强化政府采购政策功能 更好崔金技术创新[N]. 政府采购信息报. 2018-09-17  008.

[5] 王志岚.培育新动能 推动高质量发展[N].银川日报. 2019-07-29  004.