PPP模式与传统招投标的差异及其采购方式

PPP模式是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，已经广泛地应用于发达国家和发展中国家的社会和经济领域，诸如医院、监狱、城市轨道交通、高速公路、海绵城市、地下综合管廊及特色小镇等等。自2014年以来，PPP模式在中央和地方政府的推动下掀起了热潮，截至2019年9月，我国PPP项目累计成交10213个，投资额高达154063.7亿元。PPP模式因此也被认为是工程项目公司转型升级的必然之路。在此背景下，国营企业，尤其是私营企业选择采用PPP模式均被视为有益的尝试。

但是，由于PPP模式自身的特殊性，社会资本在PPP项目的招投标过程中应首先理解其与传统招投标项目的差异，再选择合适采购方式，以增加中标几率，进而促进项目的成功。通过文献研究发现，相关的研究还有所欠缺。因此，本文将梳理PPP模式与传统招投标项目的区别，在此基础上推荐最优的采购方式，这将有利于项目招投标工作的顺利开展。

PPP模式与传统招投标差异

在PPP模式中，社会资本通常负责项目的融资、设计、建设、运营及移交等工作，政府负责相关的监督、管理和提供相关的服务。而此类工作在传统招投标项目中则主要由政府部门负责，因此首要的差异在于项目的顶层设计和组织机构。在项目招投标的准备过程中，除与传统项目相同的需首先进行可行性研究分析外，PPP项目还需通过物有所值评价、财政承受能力评价及实施方案编制（即“两评一案”）等工作，由此可见PPP模式招投标准备工作相对繁琐。通过文献综述和实践工作经验，如表1所示的差异也被识别，具体如下文所述。

1.参与方差异

传统招投标项目参与方相对固定，政府通常作为项目甲方，工程实体建设由建筑承包商负责，所需材料由相关厂家或经销商提供，服务是勘察、设计、监理等其他第三方服务机构。

PPP社会资本方需要有强大的项目运作能力、整合能力以及与项目匹配的资金实力。参与方包括政府、金融机构、总包单位、大运营商、综合承包商（后三者通常会组成联合体参与投标）、法务及咨询机构等。社会资本应用合理的投标策略中标后，通常需要将工作内容再分出去，因此PPP模式参与方庞大。除此之外，由于基础设施或公共服务最终由人民使用，其作为项目最终使用者也是PPP项目的重要参与方之一。

2.资金体量差异

传统招投标是使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为，招标活动本质上也是一种购买行为，因此，《招标投标法》和《政府采购法》都规定招标、采购的前提是资金已经落实，即招标采购是花钱行为，其合作伙伴为其提供货物、服务或工程施工。

在政府面临财政压力的背景下，PPP模式是为了引入社会资本，增强公共产品供给能力。因此，社会资本不仅提供经营等服务，而且提供项目所需资金，通过项目运营中的使用者付费或政府付费收回成本并取得相应利润，是投资方。一般情况下，PPP模式的投资额也巨大，例如仅2019年9月10日当天的成交额高达101.7亿元，平均每个项目33.9亿元，这也是传统招投标难以比拟的。

3.项目周期差异

传统招投标项目周期较短，多为项目建设、供货时间，多则两三年，少则几个月，甚至几十天。

PPP模式则包含了项目建设和运营的全寿命周期，是从项目可行性研究、设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期，项目周期相对较长。比如建设—运营—移交（Build—Operate—Transfer，BOT）、建设融资—运营—移交（Build—Finance—Operate-Transfer，BFOT）、转让—运营—移交（Transfer—Operate—Transfer，TOT）、改建—运营—移交（RehabilitateOperate—Transfer，ROT）等运作方式，其合同期限一般为20至30年，甚至更长。

4.风险差异

传统招投标项目周期短，因而合同内容清晰明确，有成熟的操作模式、技术标准和规范要求，合同双方风险小，且多由政府承担。

PPP由于项目周期长，涉及设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的整个工作内容以及合同期内所有影响项目因素，因而不确定因素多，风险较大，风险通常转移给社会资本或由双方共同承担，以海绵城市PPP项目为例，其风险情况如表2所示，由此可见二者的差异。

5.合同关系差异

传统招投标所签订的采购货物、工程和服务，勘察、设计、施工合同属于建设工程合同，货物合同属于买卖合同，监理合同属于委托合同。政府作为甲方与乙方签订的合同关系简单且明确。

而PPP项目中，政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险共担、长期合作关系。一系列合同组成了一个PPP项目的合同体系，合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。因此，PPP模式的合同关系比传统项目合同关系更加复杂。

PPP项目的采购方式

政府和社会资本准确理解PPP模式和传统招投标的差异有利于其选择合理的采购方式，以增加中标几率，进而促进项目的成功。实施方案对PPP项目合作成功至关重要，由政府组织编制，但在市场决定资源配置的原则下，实施方案中项目运作方式、交易结构、风险分配等内容必须有社会市场主体参与才能达到最优。因此，PPP项目招标采购的过程应该是一个沟通的过程、优化的过程和方案逐渐合理的过程，需要让社会资本去参与完善PPP实施方案、完善PPP采购需求的环节。社会资本应抓住参与实施方案完善的机会，了解政府需求与项目实际情况，以便投标过程中选择合理的投标策略。

具体的PPP模式采购方式主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商及单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。其中，公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济

参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。邀请招标适用于技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择或采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大的项目。根据《政府和社会资本合作模式操作指南》，后三者则需遵循（1）采购公告发布及报名；（2）资格审查及采购文件发售；（3）采购文件的澄清或修改；（4）响应文件评审的程序。

由于前期成熟的PPP案例较少，实施方案也需经多轮修改，公开招标方式并不是PPP项目采购首选方式。同理，邀请招标、竞争性谈判方式等针对具体项目而言，也各有利弊。而竞争性磋商方式，即评审小组与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不修订采购文件中规定的不可谈判核心条件，可成为PPP选择社会合作伙伴的首选采购方式。通过前期的经验也可知不了解双方的需求而去闭门造车、招标采购缺少有效沟通是PPP模式失败的重要原因。因此，如前述所言，双方应深入解读实施方案，保持有效沟通以确保项目采购的顺利进行。

PPP模式已经广泛的应用于发达国家和发展中国家的社会和经济领域，我国自2014年以来也掀起新一轮使用PPP模式的热潮。但由于PPP模式自身的特殊性，政企双方应明确其与传统招投标的区别以选择合适的采购方式促进项目的成功。在此背景下，本文通过文献综述结合实践工作经验，识别了两者的差异包括顶层设计和组织机构、招投标准备工作、参与方、资金体量、项目周期、风险及合同关系。在此基础上，提出包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判及单一来源采购、竞争性磋商等采购方式。

（作者单位：陕西省采购招标有限责任公司）

参考文献：

[1] Liu, J., Love, P.E.D.， Smith, J., Regan, M. and Davis, P.R. Life cycle critical success factors for Public-Private Partnership infrastructure projects. Journal of Management in Engineering, 31(5),04014073,2015.

[2] 明数数据.PPP项目最新成交动态.http://www.bridata.com,2019.

[3] 王守清.参与PPP是工程企业转型升级的必然选择.中国PPP智库,2019.

[4] 财政部.政府和社会资本合作模式操作指南.财金［2014］113号,2014.