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2020年，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》与《住房和城乡建设部等部门关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》（以下简称“政策文件”）发布后，城镇老旧小区改造与既有小区改造发展得如火如荼（以下简称“小区改造”），这对推进惠民生扩内需、改善人居环境、转变城市开发建设方式、促进高质量发展发挥了重要作用，但此类小区改造，以拆旧换新为主，不是政策文件所倡导的小区改造。政策文件所倡导的小区改造是以完整居住社区建设为目标、以完善社区治理体系为目的的综合式小区改造。从2020年政策文件发布到现在，各平台发布的“完整居住社区建设项目”招标采购信息一直很少。2022年，财政部、住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）联合发布了《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》，传统小区改造急剧升温。以小区改造争取中央财政补助资金支持无可厚非，但是仅仅为获得中央财政补助资金而贯彻落实政策文件，不仅不符合政策文件的初衷与本意，还影响了政策文件引领经济社会发展功能的全面发挥。
现象与问题
随意采用工程承包方式
发包项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、工期、验收等要求明确，是采用工程总承包方式的前提。目前，采取招标方式的小区改造项目，改造条件不具备，改造内容及范围没有经过检测鉴定，改造技术方案不科学，根本不适合采用工程总承包方式。如某街道小区改造项目，在可行性研究批复后进行招标投标。招标公告显示，建设规模为对某街道4个区域21幢住宅及配套用房共计395户、建筑面积29 462.12平方米进行改造，招标范围包括但不限于施工图设计与现场配合和施工图范围内立面、零直排改造以及路面整修、绿化种植等所有改造内容，其不仅没有体现小区改造与完整居住社区建设的关系，还存在一些问题：一是把改造对象涉及的范围当作建设规模；二是把不确定的工程设计与施工内容纳入工程总承包范围；三是以包括但不限于等法律禁止的语句推卸小区改造责任等。
盲目地对多个小区进行合并改造
小区改造资金主要来自3个方面：政府补助、住宅专项维修资金、与取得未来收益相关的社会资本方。政府补助不是政府投资，小区改造的业主应该是小区改造出资最多或占主导地位的投资人，或者是其委托代理人，但目前的小区改造，很多业主是街道办事处或政府投资平台。它们在小区改造中既不出资，也不受益，这就决定了项目需求与业主诉求在小区改造中难以得到应有的重视。如某街道老旧小区改造，业主单位为某区某街道办事处，改造范围为所辖9个小区，涉及改造户数687户，统一实施的改造内容为拆除违章建筑、路面及人行道提质改造、雨污水管网改造等，个别小区增加实施屋面重新铺设防水层、外墙修复等。这不是政策文件所倡导的以小区改造为楔入点、以完善社区治理体系为目的的完整居住社区建设，多个小区改造合并实施，只有中央财政补助资金支持范围的改造内容，改造内容、范围及标准“一刀切”，这在某种程度上是以获得中央财政补助为目的的拆旧换新工程，也是一个老百姓得不到实惠、社区治理水平得不到明显提升的“花架子”工程。
机械地要求投标人及项目负责人有工程类资质及资格
我国对工程实行资质与资格准入制，但这不等于有工程内容的项目都必须有工程资质与资格。一个项目需要什么资质与资格，应当以项目占控制或主导地位的专业能力为标准。如某厂家属区改造EPC项目，改造内容包括道路设施改造、排水设施改造、强弱电管线及照明工程改造、公共服务设施改造等。投标人资格要求为建筑工程施工总承包三级及以上资质，工程设计综合资质或建筑行业或建筑专业（建筑工程）乙级及以上资质，拟任项目负责人要求具备建筑工程专业二级及以上建造师或建筑师执业资格。完整居住社区建设的目的是完善社区治理结构，构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系。暂不论这些零碎的改造工程内容适不适合EPC总承包，单论工程资质、资格与完整居住社区建设要求的吻合度就不高。具备施工承包资质和工程设计、施工执业资格，不是评价小区改造涉及的问题多、业主意见统一难、施工现场质量与安全管控要求高的标准。相反，这些工程内容可以采用专业分包的方式来解决。小区改造能不能合理化解棘手问题、有效筹集资金、有序推进与实施以及是否符合完整居住社区建设目标等，才是小区改造的关键与核心。
原因与症结
以习惯认知诠释完整居住社区建设
小区改造包括城镇老旧小区改造和既有小区改造。其中，城镇老旧小区是指城镇2000年底以前建成、长年失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿较强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）；既有小区是指城镇2000—2015年建成、规模不合理、设施不完善、公共活动空间不足、物业管理覆盖面不高、管理机制不健全的住宅小区。硬件改造只是完整居住社区建设的楔入点之一。完整居住社区建设的范围及内容比小区改造宽泛得多，包括基础类、完善类、提升类改造内容，或者基本公共服务设施完善、便民商业服务设施健全、市政配套基础设施完备、公共活动空间充足、物业管理全覆盖和社区管理机制健全等6个方面的建设补短板行动。如某市对某区13个小区改造EPC总承包项目，在可行性研究批复后招标，项目业主为某区住房和城乡建设局，建设资金来自财政资金，政府投资100%。招标要求：1.在招标人提供的前期资料及发包人要求的基础上，完成本项目补充勘察、施工图设计，包含但不限于修整完善基础设施，包括对没有封闭的小区尽可能实施封闭，完善电子监控系统，合理确定小区大门位置及其数量，整治完善消防通道及设施；2.修整、翻建小区道路，在小区入口处增加路面减速设施；3.疏通、翻建地下排水管网，保证排水畅通，有条件的要实行雨、污分流，整治后纳入市政管网统一处理；4.负责施工过程中的交底、中间及竣工验收、变更、技术指导、咨询、工程结（决）算审计等后续配合服务、设备采购、工程施工以及配套设施直至竣工验收合格及缺陷责任期内的保修等全部工作，包括但不限于协助招标人办理工程前期的报建、报批工作等；5.负责本项目所有设计（包含施工图设计，设计成果必须经招标人认可）；6.负责项目实施阶段全过程施工及管理工作，直至工程竣工验收，工程缺陷责任期内的保修等工作；7.负责水、电、气、通信等工程施工配合及与现有市政基础设施的接驳（如工程需要），小区内地上杂（死）树、垃圾及附着物、障碍物清运等，现场临时设施搭设以及七通一平（如工程需要）等均包括在总承包范围内。该项目存在诸多问题：一是貌似严谨，实则空洞，如尽可能封闭、完善、合理确定、整治完善、有条件、没有条件、合理分布、尽量满足、合理配置、适量加装等，具体却没有明确的标准。二是貌似发包前准备充分，实则除取得可行性研究获得批复外，什么都没有做，小区改造勘察、设计、采购、施工与其中涉及的行政报批等都由工程总承包方负责。三是项目业主为行政机关，建设行政监管与项目业主合二为一。四是所有事项均需要在合同履行过程中由招标人确定。五是不符合政策文件所倡导的老旧小区改造以完整居住社区建设为目标、以完善社区治理体系的目的要求，虽然其中涉及完善基础设施、整治小区环境、清理补建公建配套设施、维修房屋本体、适老化改造等，但改造目标不清晰、改造目的不明确，实际是一个一大堆零星改造内容总体“打包”的小区改造，只是通过招标选择一个“临时工”。
以获取中央财政补助为目标实施小区改造
小区改造工程与新建、扩建、改建工程具有不同的特点，量（规模）小、面广、专业杂、人工作业多、施工作业点分散、质量安全控制难度高等。以完整居住社区建设为目标的小区改造，与传统小区改造最大的不同就是要合理确定社区规模、科学划定社区边界，以社区规划与社区设计为引领，建立健全社区业主治理、物业管理、社区治理机制，全面开展完整居住社区基础类、完善类、提升类改造或补齐建设短板，其工作内容涉及国土规划、住房城乡建设、教育等城市公用服务，简单地按照工程项目进行管理，不能满足小区改造高质量发展要求。一些小区改造中途停工或迟迟不能启动，既与工程总承包单位及项目负责人不具备复合建设项目管控能力，不具备控制或主导完整居住社区建设的能力有关，还与只想通过小区改造获取中央财政补助有关。为了满足城镇居民保障基本居住需求、改善居住条件，财政部、住建部发布了《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》，对公租房保障性租赁住房等租赁住房筹集，对小区内水电路气等配套基础设施和公共服务设施建设改造、小区内房屋公共区域修缮与建筑节能改造、加装电梯等，对城市棚户区改造项目征收补偿、安置房建设（购买）和相关配套基础设施建设等，按租赁补贴户数、租赁住房筹集套数或老旧小区改造面积、改造户数、楼栋数、小区个数等或棚户区改造套数给予专项补助支持。只实施甚至重复实施有补助的项目，没有补助的项目就不实施，这是目前小区改造项目招标投标较多，而完整居住社区建设项目不见踪影的重要原因之一。
以传统小区改造方式管理完整居住社区建设
完整居住社区建设是城市高质量发展面临的新课题。由于城市高速发展，我国城市小区面临社区规划与社区设计缺失，社区规模、社区边界不合理，公用基础设施陈旧和公用服务设施短缺，建筑品质和人居环境品质不高等诸多方面的问题。如某安置小区是征地搬迁而建成的安置小区，多层、砖混结构、外墙瓷砖、坡屋顶、无电梯、无围墙、绿化少且品质不高，市政基础设施陈旧，其周边与城市道路间仍有未征收的零星菜地以及未征地拆迁的农户自建房等。若不先进行社区规划调整与社区边界划分，不对原有的未征收土地进行相应处置，再按照完整居住社区建设要求实施建设补短板行动，对单个或多个安置小区所进行的改造几乎没有意义。只有合理确定社区规模，重新划定社区边界，从社区规划与社区设计入手，以建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区为目标，以完善居住社区治理配套设施为着力点，全面开展居住社区建设补短板行动，居住社区建设质量、服务水平和管理能力才能提升，人民群众的获得感、幸福感、安全感才能增强。否则，被周边高档商品住宅包裹的安置小区，尽管各家各户都因拆迁补偿而身家不菲，但居民从安置小区仰视商业楼盘，始终摆脱不了生活在城市边缘的感觉。
对策与建议
适当限制不符合完整居住社区建设要求的小区改造项目招标
完整居住社区建设是高质量发展的“新风口”。政策上有保障，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》要求：大力改造提升城镇老旧小区，改善居民居住条件，推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系。实施上有标准，《住房和城乡建设部等部门关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》指出，城市居住社区建设补短板行动应当合理确定居住社区规模，落实完整居住社区建设标准，因地制宜补齐既有居住社区建设短板，确保新建住宅项目同步配建设施，健全共建共治共享机制。虽然《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》只把租赁住房保障、城镇老旧小区改造与城市棚户区改造列入了补助资金支持范围，但这并不能成为不以完整居住社区建设为目标、不以完善社区治理体系为目的实施小区改造的理由。要遏制以获得补助为出发点的小区改造项目招标采购，有力推动其与完整居住社区建设和完善社区治理体系相对接，使小区改造通过改造方式转型升级进一步促进高质量发展。
明确规定小区改造招标必须符合完整居住社区建设要求
根据政策文件，小区改造项目招标前，必须首先完成以下工作：摸清居住社区规模和数量，合理确定社区规模及边界；按照完整居住社区建设标准，找准各类设施和公共活动空间建设短板，全面进行社区规划与社区设计；制定社区完整居住社区建设方案及改造内容工作清单与分步实施计划。制定建设方案的基本原则是，先健全小区业主委员会及物业管理机制，再对社区所属小区存在的问题进行全面调查，后对需要改造的内容及范围进行检测鉴定；先制定具体改造方案，包括方案设计、初步设计、施工图设计，再落实资金筹措方式、渠道、数量，后进行小区改造工程招标投标。只有按照完整居住社区建设标准实施小区改造，小区改造才能真正成为促进建筑业转型升级的重要“抓手”。
以控制或者主导项目的关键因子确定投标人资质与资格
深度融合已经成为科技发展的新趋势。随着电子信息技术的广泛应用，5G、轨道交通、新能源、大数据、人工智能和互联网等“新基建”的出现，建设项目已经打破了有形与无形、实体与数据、实物与虚幻的界限，继续沿用传统的“有工程实体就是工程项目”的观念不能准确定义建设项目的新内涵，有工程项目就必须具备工程类企业资质、人员资格也无法满足建设项目集成化的新要求。完整居住社区建设包括基本公共服务设施、市政配套基础设施、物业管理和社区管理机制等方方面面，单一的建筑或市政工程设计、施工企业和工程人员不能满足完整居住社区建设的需要。小区改造的投资人与受益人主要是业主。业主委员会具有凝聚力、物业管理具有驱动力和社区管理具有号召力是小区改造顺利实施的重要基础。把小区改造工程肢解出来进行招标，必然导致设计和改造与业主使用需求脱节，最终导致小区改造难以顺利推进。
限制小区改造项目招标采用工程总承包方式
建设内容明确、技术方案成熟，是衡量工程建设是否适宜采用工程总承包方式的重要标准。改造内容及范围不明确，改造技术方案不成熟，不适宜采用工程总承包方式。无论是完整居住社区建设还是其中的某个或多个小区改造，在可行性研究批复或初步设计批准环节，都难以具体确定改造内容及范围、规模、标准等。如外墙渗水，表面上是墙体装饰面开裂，实际上外墙抹灰层、建筑孔洞封堵、屋面及外立面伸缩缝处理等防水处理不当或防水材料质量不合格都有可能引起渗漏。要根治外墙渗水问题，只有找准渗漏点，并通过检测鉴定，合理确定改造内容及范围与相应的治理措施后，才能治标治本。
（作者单位：任己任，湖南大学设计研究院有限公司；艾程远，长沙高新开发区信息产业园房地产投资有限公司；贺媛俊，长沙高新开发区信息产业园房地产投资有限公司）
