国际工程争议解决的DB机制分析

对于工程项目来讲，快速高效的争议解决机制对于节省当事人之间的时间和经费成本，以及保障承包商的现金流具有非常重要的意义。在国际工程领域，最终的争议解决方式是仲裁或诉讼，但诉讼和仲裁的时间和经费成本都很高，所以引入了替代性争议解决机制来更迅速和经济地解决争议，而其中最典型的就是争议委员会（Dispute Board，以下简称DB）。

关于DB，不同的国家或组织机构会使用不同的术语来表达。例如，在英国，法律术语是“审裁”（Adjudication）；在美国和加拿大，常见的是“争议评审委员会”（Dispute Review Board）或“争议解决委员会”（Dispute Resolution Board）；FIDIC则使用“争议裁决委员会”（Dispute Adjudication Board，DAB）或“争议避免/裁决委员会”（Dispute Avoidance/Adjudication Board，DAAB）。另外，也有些国际组织会使用简洁的“争议委员会”（Dispute Board），如国际商会（ICC）以及争端解决委员会基金会（DRBF）都使用“争议委员会”来泛指各种争议评审术语和方式。

DB的发展历史

DB的产生是为了满足建筑业对迅速、非正式、具有成本效益和公正的争议解决方式的需求。其起源于美国，最早是在20世纪60年代中期，华盛顿州的边界大坝（Boundary Dam）项目中使用的“Joint Consulting Board”。随后，在1975年科罗拉多州的艾森豪威尔隧道（The Eisenhower Tunnel）项目中首次使用了争议评审委员会（Dispute Review Board，DRB），并取得了巨大成功。

世界银行作为国际工程建设资金的重要贷款来源之一，于1980年在南美洪都拉斯埃尔卡洪水电站项目（El Cajon Project）中首次使用DB（当时称为“Claims Board”）。鉴于该机制取得的良好效果，世界银行在1995年发布的工程采购标准招标文件中纳入了争议评审委员会。2000年，世界银行发布新版招标文件，放弃了美国式的DRB模式，转而采用了争议裁决委员会模式，并在后续持续使用争议裁决委员会的争议解决方式。

在国际工程合同范本方面，英国土木工程师学会在1993年发布的NEC合同中首次引入了审裁机制，由审裁员对争议作出有约束力的决定。FIDIC于1995年在《设计—建造与交钥匙工程合同条件（橘皮书）》中首次引入争议裁决委员会模式。在1999年发布的新版合同条件中，FIDIC也全面引入了争议裁决委员会模式。2017年，英国土木工程师学会和FIDIC都发布了新版合同条件，其中英国土木工程师学会发布的NEC4中引入Dispute Avoidance Board（DAB），而FIDIC发布的2017版合同条件中引入Dispute Avoidance/Adjudication Board（DAAB）。

在国际组织方面，2000年，美国仲裁协会发布了Dispute Resolution Board规则；2004年，国际商会发布《争议委员会规则》（Dispute Board Rules）。2007年，争端解决委员会基金会发布Dispute Board实践与程序手册。

DB发展反映了国际工程行业为提高争议解决的效率所作的持续努力。同时，DB越来越受到国际工程参与方的青睐。

DB的职能

DB的分类

DB给出的解决方案或决定是否具有约束力是国际工程当事人最为关心的地方，根据决定是否具有约束力可以将争议委员区分为不同的类型。其中，比较典型的是国际商会在《争议委员会规则》中的分类，其将DB分为3类，分别是争议评审委员会（Dispute Review Board，DRB）、争议裁决委员会（Dispute Adjudication Board，DAB）和复合争议委员会（Combined Dispute Board，CDB）。

争议评审委员会（DRB）的主要特点是对争议快速给出建议，该建议对争议双方并无直接约束力，也并不立即生效，仅作为推荐意见供双方决策参考。如果当事人未在规定时间内提出异议，则DRB的建议会转化为最终决定且具有约束力。该形式的优点是威胁较小，一般不会有律师介入，争议评审的准备工作较少，时间较短，成本更低，也更有利于维护争议双方的关系，从而避免进一步的冲突。但缺点是DRB的建议可能会被“失败”的一方忽略，导致没有约束力。

争议裁决委员会（DAB）的主要特点是对争议快速作出决定，在决定之后便具备了临时约束力且立即生效，不管当事人是否同意都要立即执行。DAB的决定在未被协商解决或仲裁、诉讼推翻前持续有效。如若双方未在规定时限内发出不满意通知，则DAB的决定转化为最终决定且具有约束力。FIDIC合同条件中采用的就是这种形式。该形式的优点是DAB的决定具有约束力，可以通过法律程序强制执行；缺点是由于DAB的决定利益干涉很大，所以有可能会有律师介入，导致争议裁决的准备工作较多、时间更长、花费更高。

复合争议委员会（CDB），顾名思义，则结合了上述两种类型，既可以给出建议，也可以给出决定，通常的做法是给出建议。当一方要求CDB给出决定，而另一方未反对时，则给出决定；若另一方反对，则CDB将视情况和紧急程度决定是否给出建议或决定。当给出建议时，其约束力与有效性同争议评审委员会一致；当给出决定时，其约束力与有效性同争议裁决委员会一致。

在DB形式的选择方面并没有统一的答案，这在很大程度上取决于当事方的交易关系、交易的具体特征、DB专家的技能和身份、各方的需求以及文化因素等。

DB的组建

一般而言，为确保DB的独立与公正性，会由合同当事人综合考虑项目的复杂性、争议事件的棘手程度、成员报酬等，共同选择一名或三名公正、独立的第三方专家组成DB来提供争议解决服务。一人DB的成本相对较低，也更容易组建，通常适合规模较小、复杂度较低的项目。世界银行和FIDIC都鼓励对小型项目采用一人DB。三人DB可以根据不同经验、背景的组合从更多视角充分判断与解决问题，形成的建议或决定也更有分量与说服力。

对于专家的任命，如果是一人DB，则需要双方当事人对专家人选均同意。如果是三人DB，则通常的方式是由业主和承包商各自提名一名成员，供另一方同意，并在与两名成员协商后，商定第三名成员，并由该成员担任DB主席。需要注意的是，尽管前两名任命的成员是当事方所选择的，但每个DB成员都是完全独立的，而不是代表当事方的利益，所有的DB成员都必须以完全公正的态度服务于双方。DB成员的独立性至关重要，因为被视为代表一方利益的DB成员不会受到尊重，其建议或决定也很难被接受。

从组建时间来看，有常设DB和临时DB两种形式。常设DB在项目承包商收到中标函后的规定时限内组建，从一开始就参与到项目中，定期进行现场考察，并在争议出现时进行处理。通过定期的现场考察，常设DB对项目会更加熟悉，能够对风险和争议进行更加主动的管理，有效规避和解决潜在的问题和矛盾，避免争议升级，更加符合成本效益。1999版的FIDIC红皮书，以及2017版的3本合同范本都采用的是常设DB。

临时DB则是在某些特定争议出现后而临时设立的，其主要职责是在有限时间内迅速解决给定的争议问题，并在问题解决后解散。因为是争议发生后才临时组建，委员会需要一定的时间来了解项目本身的情况，并且鉴于争议发生后当事方之间的紧张关系，临时DB往往并不容易顺利组建。1999版的FIDIC黄皮书和银皮书中采用的是临时DB的形式。

DB提供的服务

DB可以提供的服务包括两类，视其具体形式和合同内容而定。第一类是对分歧提供非正式协助，避免其升级成正式争议，即争议避免。在DB与当事方举行的会议或项目现场考察中，应当事方的共同请求，DB可提供非正式的协助解决分歧。非正式协助解决分歧通常在DB与当事方的沟通交流以及在其他当事方同意的情况下，DB与某一当事方的单边会议为主要形式，其方式灵活，并不需要遵循特定的程序。在项目执行期间，该类服务允许合同双方就任何可能导致争议，或因为这些争议导致成本增加等问题进行及时沟通和解决。

第二类则是对当事人正式提交的争议提出建议或作出决定，视DB的具体类型而定，即争议解决。如果某些分歧不可避免地升级为正式争议，此时DB需要对争议快速作出决定，确保争议在工程实施过程中就得到解决。在这个过程中，对争议的处理需严格依照合同中规定的相应程序来执行。同时，如果DB前期应当事方请求就该争议提供过非正式的协助解决，不论该观点是以书面形式还是以口头形式提出，DB也不受其在之前发表的任何观点的约束。DB给出的意见或决定，即使不被当事方完全接受，也往往会作为双方进一步讨论和谈判的基础，促成后续问题的解决，而不会进一步升级到仲裁。

DB的有效性

相较于仲裁这一国际工程最多采用的争议解决方式，DB将争议处理流程简化、加速，一般会在84天内完成争议解决，显然比仲裁需要的时间更短。另外，由于不需要准备大量的证据，也不需要律师和专家证人的深度介入，DB的运作成本显然也会更低。当然，与仲裁相比，DB的缺点是其约束力不强。但从实际应用情况来看，DB作出的决定也普遍被当事人所接受。争端解决委员会基金会在2018年针对231个项目的调研结果显示，对于常设DB作出的决定，当事人接受的比例高达98%，而对于临时DB作出的决定，接受度也达到了82%；DB总共作出的512个决定中，仅有32个决定被提交仲裁，所以DB在很大程度上可以避免争议升级到仲裁。同样，对于提交给仲裁的32个决定，其中25个仲裁又支持了DB的决定，占比78%，进一步说明DB作出的决定有效性很高。

DB是否构成提交仲裁/诉讼的先决条件

如果合同中约定了DB“加”仲裁/诉讼的多级争议解决机制，而在发生争议后一方未经DB程序就将争议直接提交仲裁或诉讼，那么另一方是否有权向法院或仲裁庭申请暂停仲裁或诉讼程序？这就涉及DB是否构成提交仲裁/诉讼的先决条件的问题。对于该问题，主要取决于合同中的具体约定。如果合同中的措辞是“shall（应该）”“condition precedent（先决条件）”或者类似意思表述，则DB构成仲裁/诉讼的先决条件，是强制性的程序要求，未经DB程序，任一方无权将争议提交仲裁/诉讼。反之，如果合同中的措辞是“may（也许）”或者类似意思表述，则DB不足以构成仲裁/诉讼的先决条件，是选择性的程序要求，一方可以绕过DB程序将争议直接提交仲裁/诉讼。在Peterborough City Council v Enterprise Managed Services Ltd [2014] EWCA 3193（TCC）案中，合同采用的是FIDIC 1999版《设计采购施工（EPC）/交钥匙项目合同条件》，不过是将最终的争议解决方式由仲裁改为诉讼。其中，第20.2.1款规定“争议应由DAB根据第20.4款[获得争议裁决委员会的决定]进行裁决。（Disputes shall be adjudicated by a DAB in accordance with Sub-Clause 20.4 [Obtaining Dispute Adjudication Board's Decision]）”。后双方产生争议，业主并未按照合同约定将争议交由DAB解决，而是直接提交了法庭诉讼。于是，承包商向法院提请暂停诉讼程序，主张在完成DAB程序前不应进行诉讼。法官指出，这是一个合同解释的问题，并同意了承包商的主张——执行DAB程序是将争议提交法庭诉讼的先决条件。

结语

国际工程的争议通常非常复杂且涉及的金额巨大，采用传统争议解决方式往往会造成较高的时间和经费成本消耗。为了快速有效解决争议，国际工程行业采用了DB这一机制。同时，英国、澳大利亚、新加坡等国家已经将审裁这一特定的DB形式作为解决建设工程争议的法定强制程序。毫无疑问，DB在国际工程中的使用频率将不断提高，我国承包商和投资人需要对DB加深了解，以便更好地使用这一机制来快速、高效、低成本地解决国际工程中的争议。

（作者单位：康飞、冯重新，北京建筑大学城市经济与管理学院；曹春光，中信建设有限责任公司）