高校工程采购统一管理的实践与思考

　　【摘要】高校工程采购既是现代高校管理保障体系的重要基石，也是高校廉政建设的重要关口之一。以往，国内多数高校工程采购由基建、后勤和资产等业务职能管理部门各自负责，造成采购管理制度不统一，信息化建设及非招标采购方式的标准化不足等问题，同时具有一定的内控管理风险，因此，成立采购统一管理部门意义重大。本文以中国人民大学采购与招标管理中心工程采购办公室的组建与工作实践为例，探讨高校如何建立健全工程采购招标制度体系，推进采购信息化建设，提升规范化、标准化水平，优化采购管理服务质量。

　　【关键词】工程采购;管理制度;信息化建设;标准化建设

       为深化学校机构改革，规范全校采购与招标工作，优化资源配置，提升工作效率，提高采购质量，管控采购风险，2018年12月29日，中国人民大学决定成立采购与招标管理中心，并在内部设立工程采购办公室，将原分属新校区建设办公室、资产与后勤管理处、校园建设管理处、后勤集团管理的基建、修缮及工程服务采购工作统一管理，改变了学校工程多头采购、管理制度政出多门，工作标准和流程不一的状况。

　　工程采购办公室自成立以来，面临政府采购制度改革、优化营商环境以及疫情防控常态化等复杂外部环境。同时在这一时期通州新校区建设全面开展，各项重大工程建设相关采购工作对管理提出了更高要求。工程采购办公室全面开展制度建设、业务流程梳理、信息化与标准化规范化建设，形成了依法合规、集中管理、职责清晰、流程规范、运行高效、服务到位、监管有效的工作常态。

　　采购管理制度内容体系建设

　　一套完善的采购制度体系是高校采购工作合法合规开展的重要保障，是高校采购管理现代化的重要体现。学校采购与招标管理中心依据相关法律法规及政策要求，结合学校工作实际情况，在充分调研的基础上，整合各部门原有采购相关制度，制定出台《中国人民大学采购与招标管理办法》(2018-2019学年校政字71号)及相关实施细则、办法，并随内外部环境变化不断修订完善，实现了学校采购制度从零到整，从整到优的发展，在学校采购管理工作领域建立了规范的管理机制和制度内容体系，如图1所示。

图1 中国人民大学工程采购管理制度内容体系图　　

       工程采购限额标准的确定

　　我校工程采购分为由采购与招标管理中心统一采购和业务主管部门自行采购两种形式。除依法依规必须进行公开招标或政府集中采购目录内的采购项目以外，工程采购办公室综合考量风险性与工作量，根据学校往年工程采购预算金额与采购项目的数量统计结果，采用“二八法则”的管理原理，确定了工程类单项预算金额30万元、工程服务类单项预算金额20万元的学校统一采购限额。

　　工程采购管理体制

　　我校实行采购与招标管理中心统一组织，业务主管部门委托采购的两级采购管理体制。在采购活动中，业务主管部门负责工程项目预算申报、资金立项、采购需求和市场调研等工作，采购与招标管理中心负责按流程组织审查采购需求、申报监管和按实施计划开展采购活动。采购结果确定后，采购与招标管理中心负责组织合同签订审核和备案工作，业务主管部门负责施工过程管理和验收工作。业务主管部门自行采购的合同也需经过采购与招标管理中心统一审核和备案。

　　工程采购业务流程

　　我校工程采购业务依照项目申请、需求审查、采购文件审核、采购方式实施、合同签订等五个阶段的基本流程开展，由业务主管部门提交委托为起点，通过采购与招标工作审查会议审核采购需求及实施计划，按规定执行采购程序，确定成交供应商，组织签订采购合同，到信息备案、文件归档为止，形成完整的业务链条，如图2所示。

　　采购业务流程实行强化内控、责任到人的审核审查机制，主要包括项目审核、采购需求和实施计划审查、采购文件审核、合同审核。不同工作内容由不同级别的负责人参与，其中采购需求审查和采购文件审核是重点环节。审查小组由采购与招标管理中心、财务处、业务主管部门和资金项目单位组成，同时根据项目情况邀请其他部门、相关专家和第三方咨询机构参加。会上审查具体项目采购需求、采购实施计划及其他与采购有关事项，为采购项目的合法合规、有序高效开展提供保障。采购文件是采购活动能够顺利开展的基础，同时也是采购质量的重要保障。工程采购文件的发出需经过模板选择、编写初稿、集体讨论、初审、复审等多次审核。如图2所示。

图2 中国人民大学工程采购管理流程图　　

       学校组织工程采购方式

　　为了规避工程采购招标中的风险，很多高校在工程采购领域常“逢采必招”,导致采购效率低下、资源浪费。针对此情况，对于目录外限额下的工程采购项目，我校从制度制定的角度对其采购方式进行积极探索。

　　参照公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等政府法定采购方式，我校制定了招标、谈判、磋商、单一及校级比价等学校组织工程采购方式。与法定采购方式相比，上述学校组织采购方式简化了采购流程，缩短了采购周期，从制度上对目录外限额下工程采购进行“松绑”。

　　国家采购政策落地实施

　　在政府采购领域，为提高采购效率，财政部制定了《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部第74号令)等规章制度，中央国家机关政府采购中心定点采购实行推荐、直接确定供应商等方式，赋予了采购人在适用范围内推荐、直接确定供应商的权利。然而在实际采购过程中，“选择谁，谁来选”是高校采购工作者无法回避的问题。

　　为解决这一困境，我们在采购制度修订的过程中进行了针对性修改，落实法定非公开招标采购方式中对随机抽取供应商参与采购活动的规定，执行中央国家机关政府采购中心关于定点采购名录中直接确定成交供应商的相关要求，明确和细化我校采购活动中随机抽取和直接确定供应商的具体规则，使得相关采购程序及过程有据可依，促进采购政策落地实施。

　　采购信息化管理建设

　　信息化是优化采购项目管理的重要手段，能够有效帮助工作人员合理安排采购工作计划，提高采购工作效率。为保障学校工程采购项目，特别是通州新校区工程建设项目采购活动的有序、规范、高效开展，工程采购办公室依托学校“微人大”管理服务平台，按照工程采购业务流程，结合工程采购活动特点，构建学校工程采购管理服务平台。具体管理服务平台功能架构如图3所示。

图3 中国人民大学工程采购管理服务平台功能架构图

       工程采购管理服务平台规划按照三期进行建设，平台一期建设主要是工程采购项目管理功能，平台二期主要是电子招标投标功能，平台三期主要是员工学习赋能功能。目前，平台一期基本完成了设计开发工作，大部分功能已上线运行。

　　平台一期建设情况

　　工程采购管理服务平台一期共有八个系统，分别为信息发布系统、采购需求管理系统、项目管理系统、日程管理系统、供应商管理系统、合同管理系统、档案管理系统，以及正在开发中的采购文件生成系统。平台一期通过学校“数字人大”“中间库”的方式，实现对学校的职员信息系统、财务信息系统和身份认证系统的数据调用功能。同时通过数据接口规范，实现与学校合同备案系统的信息交互，具备一键快速备案合同的功能。

　　信息发布系统：主要是根据《财政部关于开展政府采购意向公开工作的通知》(财库〔2020〕10号)的要求，对需要意向公开的工程类采购项目进行申请和审核，同时实现采购项目管理过程的提醒功能，将工作进度和要求通过短信、微信或电子邮件的方式通知相关人员。为了便于采购工作人员的业务学习和采购政策方向的及时掌握，系统还开发了政策研究动态、案例分析、新闻报道以及实时系统数据统计结果可视化呈现等信息发布功能;

　　采购需求管理系统：主要是根据财政部《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号)的相关要求，实现对工程采购项目需求文件和实施计划进行填报、管理和审核的功能;

　　项目管理系统：主要是用于对采购项目的基本信息进行审核、组织实施、合同签订等全过程的数据管理，包括采购项目的申请与审核、采购需求审查、采购文件审核、采购方式实施和合同签订等功能;

　　日程管理系统：包括工程采购办公室日常工作的组织和管理，以及项目管理系统中需求审查会议安排和采购项目公告、报名、开标、评标等相关时间安排的自动匹配和管理等功能;

　　供应商管理系统：包括成交供应商、采购代理机构的企业信息维护、实时评价和动态管理等功能;

　　合同管理系统：包括合同模板管理、合同生成和审核等功能;

　　档案管理系统：包括采购文件归档申请、审核以及档案目录查询等功能;

　　采购文件生成系统：目前正在开发设计中，规划包括采购文件的模板管理、采购文件的生成和审核等功能，并与合同管理系统进行有效数据对接。

　　平台二、三期建设规划

　　工程采购管理服务平台二期规划是在服务平台一期的基础上实现工程采购项目的电子招标投标系统和评审专家管理系统，实现工程采购全流程“数字化”，为工程采购工作的市场违法行为预警和内部廉政风险防范提供“智能化”管理。服务平台三期规划主要是增加针对采购工作人员的学习赋能功能，包括采购项目的案例库、采购管理的工具库和采购相关的政策库，实现工程采购管理服务平台“智慧化”。

　　采购规范化、标准化建设

　　高校工程采购项目具有小而多、繁且杂的特点。工程采购的规范化、标准化不仅有助于提升工作效率和质量，保障采购实施，还可以确保采购各环节工作公开透明，有效减少采购风险。工程采购办公室成立以来，抓住工程采购项目的本质特征，以规范采购流程为根本，以提高采购效率和质量为动力，持续拓展规范化、标准化管理工作，不断提升学校工程采购的管理服务水平，从采购流程管理工具表单模板，采购合同模板到采购文件模板的相关内容进行规范化和标准化建设。

　　采购流程管理工具表单模板规范化、标准化建设

　　采购业务管理工具表单模板主要包括采购项目申请审核类表单工具和采购活动实施过程中推荐、授权、告知和报告类表单工具。采购项目申请审核类表单工具主要包括采购项目申请委托表、审查会议审核表、采购文件审核确认表、合同审核表、结项通知书、归档文件目录表等，用于采购流程的各个环节。作为采购过程管理的重要载体，表单工具在规范的基础上，既明晰了采购活动的节点把控，也加强了采购过程各方的职责管理。采购活动实施过程模板包括候选供应商推荐表、候选供应商随机抽取授权书、候选供应商随机抽取记录表、评标代表授权书、校级比价采购报告、自行采购报告等，该类模板结合采购活动实施过程的要求和制度规定，便于对不同业务主管部门提交材料的统一管理和规范要求，有效规范组织采购活动、提升采购管理效率，保障采购工作质量。工程采购办公室还按照《政府采购需求管理办法》的要求及时设计采购需求文件和实施计划管理和审核标准化模板，并在工程采购管理服务平台上开发相应的功能模块，实现采购需求高效规范审查。

　　采购合同模板规范化、标准化建设

　　采购合同是根据采购过程订立的具有法律效力文件，是采购活动的重要成果，起着规范和保障采购项目履约质量的功能。采购合同编制工程需要具有很强的专业性要求。为了规范建设工程市场行为，指导示范工程采购合同的制定，国家及地方政府陆续出台了工程采购合同的示范文本，如住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局等部门制定并修订的《建设工程施工合同(示范文本)》(GF-2017-0201)、《建设工程勘察合同(示范文本)》(GF-2016-0203)、《建设工程造价咨询合同(示范文本)》(GF-2015-0212)、《建设工程设计合同示范文本(房屋建筑工程)》(GF-2015-0209)、《建设工程设计合同示范文本(专业建设工程)》(GF-2015-0210)、《建设工程监理合同(示范文本)》(GF-2012-0202)以及北京市政府制定的技术服务、施工设备服务等工程采购相关合同示范文本等。工程采购办公室在各类工程建设相关合同示范文本的基础上，根据学校工程采购项目的类别和预算金额数量，组织学校财务处、审计处、合同管理部门、工程业务主管部门和聘请专业的法律服务机构成立专项工作组，整理编制适用于学校工程采购实际工作需求的合同模板，并对各类模板中的专用条款具体内容进行规定，目前已整理编制工程施工、勘察、设计、监理和咨询等14份合同模板。

　　采购文件模板规范化、标准化建设

　　采购文件是实现采购目的而编制的“纲领性文件”，是投标(响应)供应商编制投标(响应)文件、专家进行评审、签订合同的重要依据。采购文件模板标准化工作，对于提升采购文件的编制质量，防控采购廉政风险，提高采购管理效率和效益发挥了重要作用。北京市住房和城乡建设委员会分别编制并发布了房屋建筑和市政工程施工总承包、专业承(分)包、工程材料、工程设备和工程监理等招标文件的标准文本，北京市规划和自然资源委员会(原北京市规划委员会)发布了建设工程勘察、设计招标投标文件范本，这些规范化、标准化采购文件的使用为北京市工程采购活动开展起到很好的保障作用。工程采购办公室根据政府法定非招标采购方式和学校组织方式的规定要求，按照学校工程施工和工程相关服务的特点，结合学校各类工程采购合同模板的编制成果，参考各地政府和兄弟院校发布的采购文件模板，组织业务主管部门和采购代理服务机构共同编制了适用于学校工程施工的竞争性磋商采购文件模板、学校组织招标文件模板，适用于工程服务的竞争性磋商采购文件模板、学校组织磋商和谈判采购文件模板，以及适用于学校组织校级比价文件模板共6份采购文件模板。

　　总结与思考

　　学校工程采购工作不仅需遵循市场经济规律，按照法律法规规定公开公平公正和诚实信用的原则外，还需要根据学校教学科研工作的安排，有序保质的开展工程施工。总结工程采购办公室建设运行过程，深刻体会采购管理制度体系是工程采购顺利开展的必要条件，信息化建设是工程采购高效开展提供的重要支撑，工具表单、合同和采购文件的标准化建设是工程采购科学规范开展的关键保障。在国家持续优化营商环境的政策背景下，工程采购如何在外部政策环境不断变化中解决采购规范和效率的矛盾，如何提高工程采购预算资金使用绩效，更好地为高校建设和发展服务，如何加强工程采购工作各类风险防控，是值得思考的课题。

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