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对外援助成套项目EPC招标实践

2021年11月10日 作者:刘有发 刘永锋 郑瑜 打印 收藏

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  随着国家“一带一路”倡议的稳步推进,对外援建工作在推进基础设施互联互通,支持贸易畅通和民心相通方面均发挥着重要作用,特别是在支持和帮助发展中国家减少贫困、改善民生方面。对外援助成套项目较多采用中方代建方式,实行“项目管理+工程总承包”的实施方式和企业承包责任制,该模式具有设计、采购、施工等环节为一体以及合理控制工期、投资等特点。国家层面,商务部2016年公布《对外援助项目采购管理规定(试行)》,对规范对外援助项目采购行为,提高对外援助资金使用效益给予有力的政策支持。笔者以某省级援外项目为例,对地方援外成套项目EPC招标采购经验进行总结,希望能为其他类似工程项目提供参考。

  项目特点、难点及风险点

  适用法律体系

  《政府采购法》和《招标投标法》作为我国招标采购领域的两部基础性法律,两法在具体适用时,有相对清晰的界线,又有千丝万缕的关联。仅就工程建设项目这一领域,两法的适用领域存在相互交叉,政府通过招标方式采购工程或工程建设有关的货物和服务容易存在法律适用混乱的问题。必须明确法律的适用范围,才能开展下一步的招标采购工作。

  项目属性的判断

  EPC招标采购属于工程类还是服务类,各方说法不一。有观点认为,以占项目资金比例最高的采购对象来确定项目属性,EPC项目主体内容为建设工程,应归纳为工程类。另一种观点认为,工程总承包是对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式,偏重于组织实施,有别于传统的施工招标,应归纳为服务类。

  如何有效控制招标采购的风险

  受限于境外环境的多变性,自然风险、人文政治风险、法律风险、技术经济风险以及合同风险等,均会影响到援外项目的成功实施,使得援外项目EPC招标采购工作面临的风险要远大于国内的同类型项目。同时,援外项目EPC招标采购工作具有开发周期长、制约因数多等特点,无形中增大了采购风险。

  在招标采购方案策划和实施中,一个细微环节的疏忽,会影响整个援外项目工程的推进。如何清晰识别境外项目采购的风险,制定合理采购方案以降低风险,设置合同条款以分担风险,严谨招标程序以规避风险,则考验着招标代理机构的综合能力。

  建议和对策

  法律体系和项目属性的判断

  由于该项目的建设地点不在中国境内,根据《招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标……”的要求,项目不属于依法必须招标项目,因此项目不适用于《招标投标法》。

  项目是否适用于《政府采购法》,主要依据以下三个方面:

  (1)采购主体:各级国家机关、事业单位和团体组织

  (2)资金性质:财政性资金

  (3)采购标的(货物、工程和服务):在集中采购目录以内或者采购限额标准以上

  根据项目的性质,项目建设单位(属省政府组成部门)使用财政性资金,采购项目(EPC)工程总承包服务单位,并有明确的预算金额。因此项目满足(1)(2)(3)要求,可以纳入政府采购范围。法律体系适用范围分析如表1所示。

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  对于项目属性的确认,笔者倾向于第二点说法,权重不仅指资金占比的大小,更要关注技术构成方面。设计服务为主导的EPC模式,是国际工程界一种通行的做法和趋势。根据某省财政厅发布的《政府采购品目分类表》,可选择与本项目的性质最为贴近的品目为“工程总承包服务”。

  招标文件制定方案

  1.投标报价的约定

  投标报价分为勘察设计费、前期工程费、建筑安装工程费、工程独立费四大部分,费用构成见表2,评标时按照合计总价进行评审。如表2所示。

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  2.合同条款的编制

  合同以商务部国际经济合作事务局制订的《对外援助成套项目工程总承包任务(EPC模式)内部实施合同(试行)》为基础,结合项目的特点进行细化、完善、补充。

  合同主要条款包括:项目概况、工程总承包范围、甲乙双方的权利和义务、工程分包、勘察设计、施工组织设计、工程期限和项目进度管理、现场管理组、安全施工、设备材料供应、检查验收、风险承担、合同价款和结算、质量担保、合同变更、违约责任、合同中止、索赔、知识产权和争议解决等重要内容。特别是针对境外环境的多变性和不确定性以及重大突发性事件,作出细致的约定,包括定义、以工程保险责任范围为界限的不可抗力风险的分担原则以及不可抗力下索赔事项规定和争议的处理方式。

  前述条款设定既考虑了现行法律法规对援外项目工程建设的有关要求,也考虑了施工管理的特殊需要,是合同协议书条款的细化,对合同双方的权利和义务作了较全面的约定。

  (1)甲方的权利与义务

  权利部分主要包括审批变更事项、监督检查、组织验收、委托本项目管理企业对乙方组织的项目实施进行全过程咨询管理等;义务部分主要包括督促项目管理企业履行监管职责、督促乙方办理相关保险、结算合同价款、与外方办理对外移交手续等。

  (2)乙方的义务

  主要从完成承包范围内的全部工程和服务、接受项目管理企业全过程监督、购买相关保险、提出中期验收和竣工验收申请、协助甲方与外方办理对外移交手续、做好施工现场援外标识的使用和管理等方面明确了乙方的义务。

  (3)合同价款和结算

  合同价款组成方面,明确了由勘察设计费、前期工程费、建筑安装工程费、工程独立费组成。合同价款结算方面,勘察设计费用采用完成对应工作内容后一次性结清的方式,建安工程费采用预付款+进度款+结算款的方式进行支付,其中进度款以形象进度(主体结构封顶、装饰装修完成后)为节点,分两次支付。

  (4)合同争议的解决

  甲方通过建立争议处理机制,提请争端裁决委员会(DAB),对争议进行第三方评审和裁定,切实提高项目的管理质量和效率,有助于推动建筑业争议解决方式与国际市场接轨。

  (5)安全施工、质量控制、进度管理

  安全施工方面,通过安全组织、职业健康安全标准贯彻、安全技术措施专项审查、特种作业资质管理、特种设备管理、安全事故处理、人身保险等方面对乙方在施工安全管理方面提出明确要求质量控制方面,一是明确了工程质量应符合中华人民共和国现行勘察、设计及施工规范,施工质量达到合格标准,消防验收标准按项目所在国执行标准;二是明确了项目设计使用年限以及无缺陷质量保证期。

  项目进度管理方面,明确了项目工期进度控制责任由乙方承担,对于政治外交风险、业主责任和不可抗力等因素导致工程建设不能实现约定进度,通过甲乙双方协商合同进度调整。

  3.评标办法

  评标办法采用综合评分法,技术标与商务标(投标报价)各占一定的分值比例,其中技术标评审根据投标人的总承包管理方案、设计理念及建筑设计、施工实施方案、重点难点分析分别进行评审;商务标主要对企业获奖、项目负责人履历及综合素质、企业境外工程业绩、装配式能力以及现场管理团队配置等分别进行评审;投标报价评审则采用低价优先法进行评审。

  结语

  本项目招标采购过程历时半年,项目最终顺利开标评标。获得各方主体和业界普遍好评。截至目前,虽然境外新冠疫情防控形势仍然严峻,但各方通过统筹规划,精细部署,最大程度保障了项目的正常进展,做到有序开展疫情防控的同时将疫情对项目建设的影响降到最低。该项目是省级层面EPC工程总承包援外工程项目的有益尝试。此外,作为专业招标代理机构,应抓住机遇,苦练内功,坚持创新和转变,树立市场意识,以援外招标业务为契机,提高服务效益。

  参考文献:

  [1]代振利.“一带一路”构想背景下的争端解决机制[J].法制与社会,2018(08):113-114.

  [2]郑淑浩,刘珊珊,刘永锋.对外援助成套项目可行性研究风险探析——以岛国工程项目为例[J].中国工程咨询,2020(05):95-99.

责编:梁晋
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