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PPP模式发展的历程、现状及对策

2021年07月19日 作者:刘旭 打印 收藏

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  在我国,PPP概念的普及始于2014年。2014年以来,我国进入密集的PPP政策发布期。经过几年的发展,PPP模式从早期的政策搭建步入稳步推广阶段,人们对PPP模式更多了几分理性的思考。

  一、PPP模式的大干快上和理性回归

  我国PPP模式大致经历了大干快上和理性回归两个阶段。

  2014年至2016年,基本属于大干快上阶段。这三年间,我国完成了PPP制度的夯基垒台、立柱架梁工作。从制度出台的节奏上就可窥见一斑。在短短三年的时间里,我国出台了几十个与PPP模式相关的制度文件,对PPP模式的重要作用、操作模式、工作机制、采购和争议处理,PPP项目推介的基本原则和要求等一应问题进行了规范。

  一边是政策的高频率出台,一边是各地方政府在政府举债受限、城投举债受挫的情况下,把PPP模式看成一种高效融资途径,开始大力推动PPP项目的出炉,在2014年至2016年间,PPP项目呈井喷式增长,各地的PPP项目推介活动此起彼伏。

  在政策的一路绿灯下,市场上到处都是PPP项目,PPP项目一时间风光无两。

  从2017年开始,国家对PPP政策的风向开始转变,国家开始全面开展地方政府融资担保清理整改工作。2017年5月,财政部发文强调禁止地方政府变相扩大政府购买服务范围,将PPP模式和政府购买服务等同起来;2017年11月10日,财政部又发文强调严格新PPP项目入库标准,并集中清理已入库项目。2017年11月21日,国资委也加入到严控PPP的阵营中,规范PPP股权投资。

  2018年期间,财政部又再度收紧政策,清理PPP项目的步伐不断加快,将不再继续采用PPP模式实施的项目调出示范项目名单,并清退出全国PPP综合信息平台项目库。

  2019年,财政部提出建立“正负面”清单,完善“能进能出”动态调整机制,明确财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。2019年,国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号),规定所有拟采用PPP模式的项目,均要开展可行性论证。

  2020年,财政部对PPP提出绩效管理理念,加强对PPP项目的全生命周期绩效管理。

  2021年2月底,国资委发文明确,各地国有企业要严控PPP等高风险业务,这是2017年国资委央企健全PPP业务管控体系,妥善开展PPP业务后,对限制国有企业开展PPP业务的又一重要举措。

  从上述制度出台中不难看出,行业内对PPP的态度,已经从之前的鼓励大干快上,向现在的紧缩调控、规范管理转变,国家调控PPP风险的意图已经十分明显。

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  二、PPP模式重点倾向领域

  近年来,PPP项目在某些领域呈现一定的发展热点。如节能环保、乡村振兴等领域近几年的发展态势就十分明显。“十三五”规划纲要强调“鼓励社会资本进入环境基础设施领域”;2020年,农业农村部办公厅发文,引导社会资本有序投入农业农村,加快形成乡村振兴多元投入格局。“十四五规划”也提出,要推进新型城镇化等重大工程建设,支持有利于城乡区域协调发展的重大项目建设。发挥政府投资撬动作用,激发民间投资活力。不仅国家层面,地方政府也有选择地推动某些领域PPP项目建设。如福建省住建厅、财政厅发文,鼓励社会资本投资乡镇及农村生活污水处理PPP工程,明确新建项目要“强制”应用PPP模式。

  据财政部PPP中心发布的全国PPP综合信息平台相关统计数据显示,截止到2021年3月,财政部PPP中心累计污染防治与绿色低碳项目5858个、投资额5.7万亿元;累计脱贫县乡村振兴在库项目1629个、投资额1.2万亿元。

  不仅在节能环保、乡村振兴等领域PPP模式大展拳脚。此外,PPP模式在市政工程、交通运输、水利建设、老旧小区改造等领域也有不俗的表现。2021年4月下旬,北京市住建委、发改委、财政局等八部门联合印发《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》,强调可通过多种方式引入社会资本参与老旧小区改造,如可通过提供专业化物业服务方式参与;可通过“改造+运营+物业”方式参与;可通过提供专业服务方式参与;鼓励社会资本作为实施主体参与老旧小区改造等。

  值得一提的是,在我国大力倡导“一带一路”的大背景下,我国与“一带一路”沿线国家的合作将大幅加大,“一带一路”项目的PPP工作机制将大有可为。与沿线国家在基础设施领域的合作,是推广PPP模式的难得契机。

  三、PPP模式发展中的问题

  1.PPP顶层设计缺失

  我国从2014年就开始大力推进PPP工作,但PPP立法工作整体进展缓慢。2017年时,我国提出要出台PPP条例,在《国务院办公厅关于印发国务院2017年立法工作计划的通知》(国办〔2017〕23号文)中,提出将起草基础设施和公共服务项目引入社会资本条例,并明确由法制办、国家发展改革委、财政部为起草单位。2017年,国务院法制办牵头起草了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》。但时至今日,该《条例》仍然没有出台。

  当前PPP实践中,很多现实问题需要厘清。比如,PPP项目的审批、监管和争端解决制度没有明确;PPP合同属于民事合同还是行政合同一直以来没有定论;此外,PPP模式的适用范围不明确,对于符合哪些要求和条件的项目才可以实施PPP不明确等。

  2.PPP管理部门分庭治理

  目前,PPP项目的推进工作由两个部门主管。

  国家发展改革委认为PPP模式是推动基础设施建设的重要模式,有利于提升公共服务的供给水平,因此PPP模式更侧重于基础设施领域。而财政部认为,PPP模式不仅能够优化公共产品供给,还能减轻地方政府债务,有利于地方遏制政府隐性债务风险增量,因此PPP模式属于政府的一种投融资手段。两部委对PPP模式的定位不同、推广出发点不同,对PPP模式的属性和监管主体的认识也存在较大的差距,因此在规范PPP流程上也存在一些不同甚至冲突之处。比如,两部委对认可的社会资本的范围不同、项目操作阶段的划分不同、项目招标方式不同。

  从两部委对社会资本的认定范围来看,国家发展改革委认为社会资本包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业和其他投资经营主体。而财政部却认为,社会资本包括建立现代企业制度的境内外企业法人,但其中并不包括本级政府所属的地方融资平台公司及其他控股国有企业。

  此外,在项目招标方式上,两部委也有很大的不同。比如,国家发展改革委在项目中更加关注以招投标的方式选择恰当的社会资本方,在实施过程中,采购工程和设备时不需要再招标。而财政部更关注政府采购这一角度,明确涉及工程建设、设备采购和服务外包的PPP项目,依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,合作方可以不再进行招标。

  3.契约精神薄弱,政府公信力不足

  参与PPP项目建设的两个主体为政府部门和社会资本,在这一过程中,政府往往占据主导地位。基于过往政府与社会资本合作的经验,人们对政府的契约精神往往持怀疑态度。此外,政府相关官员的更换也十分频繁,“新官不管旧账”的情况时常出现,使社会资本难免有担心情绪,不敢放开手脚干工作。从政府本身来说,也对契约精神认识不足,不能摆正两方的合作关系,使得社会资本的话语权不能得到很好的体现。

  4.国有资本参与度过高,民间资本热情不够

  在过去的几年实践中,央企、地方国企成为PPP项目绝对的主力军,民间资本对PPP的热情始终没有激发出来,参与比例整体偏小。民营资本对PPP“敬而远之”的原因很多。比较直接的原因是对后期的回报缺乏信心。比如,我国PPP项目的合作年限普遍较长,以20年至30年以上居多。据相关统计数据显示,PPP模式合作期限在10年以内比例不超过20%,而根据《中国民营企业发展报告》,我国民营企业平均寿命只有2.9 年左右。在中国政府话语权较大的大背景下,民营资本的PPP 投资资金的退出和流转机制尚未建立的情况下,PPP模式对民营资本的吸引力自然大打折扣。

  5.中介服务的程序性和PPP模式的全生命周期不相容

  随着PPP模式的大力推广,以PPP培训、律师服务、招标代理服务为主导的中介咨询服务也日渐“火爆”,中介服务不到位的矛盾也愈发凸显。以招标代理为例,招标代理机构的工作范围大多数从接受委托编制采购文件开始,到发布项目中标人通知书后就基本完成招标程序,实施周期有时一两个月,长的半年左右。而一个PPP项目从前期策划到项目落地通常要一年左右,长的达两三年。而PPP项目不只是中标通知书发出后就完成咨询服务工作,后续项目的公司组建、项目融资、合同签订基本都需要协助办理。招标代理机构的招标服务流程和PPP模式倡导的全生命周期管理运作模式很难相容。

  6.相关配套制度法规亟待完善

  PPP模式的适用范围广,涉及门类多,与之有交集的法律法规的碰撞也比较多。在适用有关法律法规、制度文件的时候,需要考虑相关文件的适用性,要从管理部门层面对一些问题给出解决方法。如,PPP模式目前被大量用于公共基础设施建设中,建设用地的获取就存在一定困难:当前PPP项目中用地取得有划拨、出让、租赁、作价出资四种方式。实际操作过程中部分项目用地性质较为复杂,既包含划拨用地,又包含有偿使用用地,该情形下,多数项目未根据土地性质进行分类获取,从而导致了项目落地难问题。此外,部分用地存在使用期限与PPP合作期限错配的问题。如我国大部分PPP项目的合作期限为20年以上,项目用地的适用年限自然需要与该时间相衔接。但《民法典》规定租赁期限最长不超过20年,这就为超过20年租赁的PPP项目用地埋下了隐患。

  四、解决问题的对策

  1.加速PPP立法

  解决PPP实践中的问题,其一,尽快完善PPP立法工作。目前PPP领域的文件法律层级普遍不高,没有较高层级的法律保障和司法救济渠道,且在政府和社会资本漫长的合作年限中,一旦出现争议,难免会有上位法依据不足的情况。PPP在实际操作中经常与比它层级高的上位法出现冲突,如土地管理、投资、税收、金融等,一旦出现冲突将造成实质性投资风险。以土地为例,土地的资产价值比重大,对项目的成败有重大影响,如何建立与PPP模式相匹配的供地模式,是一个无法回避的现实难题。因此,从国家层面推进PPP立法,解决法律冲突,是PPP顶层设计较为关键的一环,也是PPP发展的迫切需要。PPP立法,需要从法律角度对PPP项目的监管机构进行明确,对财政部和发改委的管理职能划清边界、并进一步细化管理权属。其二,对一些与PPP项目关联度较大的法律法规、制度文件,是否需要对PPP项目开设绿灯,需要权威部门给出指导意见。

  2.加强PPP项目风险管理

  加强PPP项目风险管理至关重要。PPP项目涉及众多风险,如由于顶层设计缺失造成的制度风险、政府失信风险、融资风险等。规范PPP发展,就要对PPP的潜在风险进行规范。比如,对政府失信行为从制度上进行处罚,完善PPP领域的信用担保体系等。

  3.畅通民间资本参与PPP项目通道

  进一步规范PPP参与对象,对央企(国企)参与PPP项目进行约束,创造条件,鼓励民间资本参与PPP。当前,国资委就有意从制度上控制央企、国企参与PPP项目的热情。而在吸引民营资本方面,国家也下了一番苦心。比如创造民间资本参与PPP项目的良好环境,不断加大基础设施领域开放力度,禁止以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目;对民间资本主导或参与的PPP项目,主动开设“绿色通道”。同时,主动限制央企、国企对PPP项目的参与度,同等条件下,给予民营资本优先参与权。

  4.提升PPP工作服务水平

  目前我国PPP项目的建设尚处于初期,很多项目都是在摸着石头过河。PPP项目服务相对短平化,负责可研的仅重视可研,咨询工作人员只专注咨询工作,招标工作人员眼中只有招标采购,存在着人为割裂服务链条的现象。PPP中介服务机构需要不断加强自身的综合能力、整合PPP产业链条的多种服务要求和元素,将传统意义上的工程顾问、财务顾问、招投标代理顾问、管理顾问、法律顾问等融为一体,打造全方位、专业化的咨询服务机构。

  此外,还应积极开展PPP相关人才的能力建设,开展形式多样的PPP服务学习。如,印发PPP相关政策性文件汇编;引入国内外PPP专业人才与管理科学技术;营造学典型、学经验的氛围,进一步提高 PPP中介服务的总体质量。

  参考文献:

  [1]《第一财经》,《PPP模式部委分工首次明确,部门职责还需进一步划分》,陈益刊.

  [2]证券时报网,《财政部PPP管理库项目落地近半生态环保类仍被看好》.

  [3]快资讯,《基础设施融资中PPP模式进入规范监管时代》,巴曙松、马亚东、朱虹.

  [4]《中国经济导报》,《我国PPP立法要重点解决七大问题》,国家发展改革委法规司供稿.

  [5]《今日工程机械》,《浅谈我国PPP模式发展现状及对策》,乔乔.

  [6]《分析我国PPP模式发展的前景、存在的问题和政策建议》.中国银行研究院.碳交易网.

  [7]《中国PPP行业发展报告(2017-2018)》.中央财经大学政信研究院.

  [8]财政部PPP中心全国PPP综合信息平台3月报.

  [9]《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》(京建发〔2021〕121号).

责编:罗帆
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