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一、政府采购现状及加强政府采购管理的重要性
近些年我国政府采购的规模越来越大，2015年全国政府采购规模首次突破2万亿元，2016年全国政府采购规模首次突破3万亿元，2017年—2019年全国政府采购规模均在3万亿元以上。因为政府采购涉及的金额大，涵盖的社会经济活动范围广，采购需求量大，因此，加强政府采购管理，规范政府采购行为就显得极为重要。公开透明的竞争机制有助于降低采购成本，提高财政资金使用效率;公平有序的市场经济有助于增强科技创新能力，拉动国民经济增长;严肃的政府采购纪律，有助于推进党风廉政建设，营造风清气正的营商环境。
二、目前政府采购管理存在的主要问题
随着近些年政府采购管理的不断加强，我国陆续制定修订和颁布实施了《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等一系列相关法律法规，然而，上述政府采购法律法规所围绕的焦点大多都在招标采购环节，不论是执行机构还是监督管理部门在当前政府采购活动中最为关注的也都集中于此，但仅仅管理好招标采购程序，就能够真正加强政府采购管理，实现政府采购合同的目的吗?答案显然是否定的。因为政府采购是由多个环节组成的，并不只有这一个环节。实践中，我们经常会看到招标采购程序依法合规，却出现了项目失败的现象。比如，实质性满足招标文件要求的供应商不足3家，竞争性不足;中标价远高于市场价格，造成资金浪费，或远低于市场价格，造成项目质量问题;项目完成后才发现未达到预期等等。这些现象的产生，表明政府采购管理还存在诸多亟待解决的问题。
(一)采购预算编制不够科学严谨
政府采购项目出现无投标人投标或竞争性不足往往与采购预算偏低有关，而天价中标情况的发生则与采购预算偏高有关。可以看出，预算编制的不够严谨是政府采购管理存在的主要问题之一。经过分析发现，主要有以下四个方面的原因。
一是思想认识不足。由于没有意识到采购预算编制工作的重要性，未进行相关资料的收集和分析，既没有建立以往同品目采购价格的数据库，也没有当前市场价格数据的支持，而且预算编制部门与最终使用部门沟通的充分性也不够;二是时间不足，编制仓促;三是法律法规对此未进行有效规范，且评价体系不健全;四是重分配轻使用，政府采购预算在编制过程中是通过层层上报和审批，经过汇总最终编制而成的，比较重视资金分配，而忽视资金具体的使用。
(二)采购计划性不强
实践中，采购计划性不强的问题在对于采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目中尤为突出，经常发生上一年度合同即将到期，本年度采购还未开始的现象，此时无论是暂时的续签合同还是在未完成采购的情况下先行进行服务都是严重违反法律法规的。计划性不强的另一体现是随意变换采购方式，往往是一旦发现时间不够就想方设法规避公开招标。
(三)采购需求不够明确完善
采购需求明确且完善，才能达到预期目标。实践中，关于采购需求的编制，一般存在以下问题：一是编制采购需求的工作人员或是专业技术能力所限或是为了省事，直接交由某一供应商完成，此供应商必定按照其自身情况制定需求;二是采购时间不足导致无法进行深入的市场调研。
(四)招标采购评标办法设置不够科学合理
虽然现有的法律法规对招标采购规定较多，然而在评审委员会的组成和定标方法的设置方面，其科学合理性依然有待加强。
对于评审委员会的组成，《政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)均规定：评审委员会中评审专家的数量不得少于成员总数的三分之二。由此可见，无论采用何种采购方式，评审专家都将在评审中起到主导作用，那么专家是否专业就直接影响着采购质量。《政府采购法实施条例》还规定，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。随着采购项目的逐渐增多，采购品目越来越多样化，评审专家库中的专家数量和质量都出现问题，比如，当某一专业专家人数不足时，不得不跨专业抽取，抽取出的专家专业性不足，导致采购质量下降。评审专家掌握着评标大权，也容易引发采购人与评审专家之间的矛盾。
(五)合同签订、履约验收管理不到位
在政府采购实务中，常常出现采购合同签订不及时的现象，有的项目合同签订时间超过法定规定或投标有效期，还有的在未签订采购合同的情况下就要求供应商供货或提供服务，导致项目存在风险。
此外，政府采购合同前期支付比例一般都比较高，可能给合同履约管理带来较大风险，因为合同款项前期已支付大部分，对于供应商的约束力度将直接减弱，若合同条款中再不设置质量保证金，则采购人的风险更大。
合同验收是非常重要的环节，用于检验项目的目标是否达成，然而很多项目在合同验收时没有严格履行验收程序，一些重大项目未邀请行业专家或是国家认可的质量检测机构参与验收，给采购质量埋下争议的隐患。
(六)缺乏供应商履约评价体系和有效解决争议的途径
我国目前尚未建立供应商履约评价体系，即便供应商某一政府采购项目合同履约情况欠佳，但只要不违法违规，就不会影响其他项目。在政府采购合同履约出现较大争议的时候，由于采购主体的特殊性以及资金的公共性，采购人和供应商均难以找到合适的争议解决方式，最终只能诉诸法庭，结果往往是两败俱伤，既耽误了时间又难以获得真正的补偿。
三、通过制度改革和信息化建设强化全过程采购管理
(一)通过制度改革建立全过程政府采购管理体系
1.建立科学的预算编制体系
预算编制是政府采购的第一步，可以从以下三个方面入手，探索建立科学的预算编制体系。一是明确采购预算编制依据，应包括往年的采购数量、采购金额、供应商情况、市场变化情况等;二是从程序方面规范预算编制，明确提出预算编制的步骤和组建专业团队的要求，专业团队中明确财务经济、技术、市场的专业人员占比;三是制定客观科学的预算评审标准及方式，通过评审的采购预算，则不允许因为资金分配等原因进行调整。
2.鼓励开展市场调研，完善采购需求
落实采购人主体责任，从制度方面提倡采购人就确定采购需求广泛征求相关供应商和专家的意见，提供市场调研的指导性方案并要求编制项目预算时考虑市场调研费用。市场调研的指导性方案应针对不同的采购类别设置，若标的是货物，则调查范围应包括货物的性能、技术指标和参数、市场上产品的优劣分级分档情况、货物的主要销售方式等;若标的是服务，则调查范围应包括服务的具体内容、服务方式、管理方法、供应商市场口碑等;若标的是工程，则调查范围应包括工程工序、工程材料、此项工程的重点难点、现行的国家及行业标准规范等。调研的对象应选取最终用户、供应商和采购标的行业专家三类。
3.科学合理设置评审规则和定标方法
在评审环节上，改变以评审专家为准的现状，充分发挥采购人主体责任。众所周知，用他人的资金给他人买东西是最难买的，而评审专家就处于这样的位置上。加上专家的质量良莠不齐，更要以采购人为主导来进行评审。中央深改委通过的《深化政府采购制度改革方案》也提到要强化采购人主体责任，取消评审委员会中采购人代表的比例限制势在必行。
在定标机制方面，现行的做法是采购人按照评审报告推荐的顺序确定中标或成交供应商，建议对此进行调整。评审委员会推荐排序前三的为中标或成交候选人，但不推荐顺序，由采购人另行制定定标机制以确定中标或者成交供应商，定标机制应客观并可量化，比如，可要求中标或成交候选人进行二次报价，报价不得高于一次报价，依据二次报价由低到高定标，定标机制应在采购文件中予以明示。
4.建立健全履约管理和监督机制
履约管理和监督机制的建立健全有利于约束采购行为和实现采购目标，从根本上改变重采购轻合同履行的状况。
具体说来，应从制度方面要求采购人内部建立履约管理和监督制度，报预算主管部门和监督管理部门备案并按年度进行考核，根据考核结果进行奖惩。内部履约管理制度应包括合同签订、过程履约、验收管理、遗留问题处理机制等，其中，合同签订制度应包括是否按照采购文件要求、投标或响应文件承诺签订合同，是否有擅自更改合同标的、合同倒签等情况;过程履约制度应包括定期检查是否严格按照合同的进度要求、质量要求全面履约，是否有擅自改变合同内容、延迟支付等情况;验收管理制度应包括是否严格按照合同约定的验收方法、验收标准进行验收等;遗留问题处理机制，应包括是否将合同未约定的相关事项由合同当事人商议确定并落实到书面，是否按照法律法规和合同的约定追究违约责任等。监督制度则应按照不相容职务分离制度建立，成立专门的监督小组，行使日常工作监督权和不定期抽查检查权。
5.建立健全供应商履约评价体系和有效解决争议的途径
从制度上明确财政部门加强政府采购履约管理的职权，建立健全供应商履约评价体系和有效解决争议的途径。一是合同履行监督权，采用“双随机”的方式对合同履行情况进行抽检，对抽检结果进行奖惩;二是撤销合同的权利，对于违反法律法规订立的采购合同，明确财政部门有权撤销合同，并对相关方进行惩罚;三是违约供应商处罚权，对于违约的供应商，加大处罚力度，建立黑名单机制，不允许其参与政府项目;四是强制赔偿权，对于在合同履行过程中，由于采购人原因对供应商造成损失的，财政部门有权从下一年度预算中予以适当扣减以赔偿供应商损失。
(二)通过信息化构建全过程政府采购管理平台
以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术的蓬勃发展，给构建全过程政府采购管理提供了技术上的支持，这将带来政府采购管理模式的创新，从而有效解决目前政府采购管理中存在的问题。
1.政府采购管理平台结构设置
(1)设置原则
包括清晰划分权利责任、信息丰富查询便捷、内控严格规范。
(2)功能设置
包括预算管理系统、计划管理系统、采购执行系统、履约管理系统、监督管理系统五大系统。
2.政府采购管理平台运行模式
政府采购管理平台可采用不同人员开设不同权限账号的做法，不同人员办理各自权责范围内的事项，越权不可办理。
(1)预算管理系统
一是预算管理系统对接采购单位财务系统，可从财务系统中直接获取采购单位近几年采购明细数据;二是预算管理系统对接采购标的数据库系统，直接调取近几年采购标的的相关信息并进行自动分析;三是按照规范设定预算编制的程序，上一程序未完成不触发下一程序;四是每一程序的参与人和执行人都进行登记。
(2)计划管理系统
对于已获得批复的预算，合理安排政府采购计划。可以根据法规法规要求及本单位以往项目经验，在此系统中预先设置不同采购品目、采购金额所对应的采购方式，同时预先设置好需求范本，将市场调研的情况录入该系统后，确定完善的采购需求及采购方式后即可以自动生成采购需求，并告知不同采购方式对应的后续程序。
(3)采购执行系统
采购执行系统应包括项目报名系统、采购评审系统、评审结果通知系统等，对接采购公告及供应商履约评价系统。这样在项目报名阶段就可以看到报名供应商以往项目的履约情况。在项目评审系统中预先设置评审方式、评审程序、评审委员会的人数设定及采购人代表所占比例、定标方式等，并在相应环节设置审批权限。
(4)履约管理系统
在系统中设定合同签订、合同履约、合同验收、合同支付等环节，在各个环节要求上传相应的文件，并设定相关审批流程，审批未完成无法进入下一环节，上一环节不完成则无法开启下一环节，每到关键时间节点前5天，以醒目的方式发出警告提醒，实现全流程留痕管理，各部门责、权、利清晰明确。此外，对于合同版本，可以设置从招标文件中自动抓取信息以避免合同主要内容与招标要求及投标承诺不符。对于合同验收环节，严格验收程序和标准，明确验收职责，验收各方签署全部验收文件并上传，还需填写参与验收人员的相关信息，加强审核，层层审批，落实责任，批准后进行支付。
(5)监督管理系统
监督管理系统可以全流程无死角监督政府采购项目执行情况，不仅在风险发生前予以提示，还可以在问题刚冒出苗头时及时纠错并进行补救。
参考文献：
[1]郑智杰.财政预算管理流程优化实践与思考[J].预算管理与会计,2019(9).
[2]康鸾.政府采购存在的问题及对策研究[J].中国民商,2018(8).
[3]韩晓萃.加强政府采购改革的几点思考[J].会计师,2018(5).
