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加入GPA对我国政府采购的影响与对策研究

2021年05月10日 作者:丁吟 打印 收藏

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  一、关于GPA

  1.GPA的概念

  GPA是世界贸易组织(WTO)的一项重要诸边协议,目的是促进成员方开放政府采购市场,扩大国际贸易。

  2.GPA的历程、主旨原则及主要内容

  将政府采购纳入国际贸易一体化进程最早是由美国提出的,直到1979年4月,关贸总协定(GATT)东京回合谈判期间签署GPA首个版本,才将政府采购纳入贸易投资自由化领域。之后,于1993年乌拉圭回合谈判期间又形成新GPA,于1994年签署(称为GPA 1994)。2012年3月,WTO政府采购委员会对GPA 1994进行全面修订,修订文本于2014年4月6日生效。直到目前,新成员加入GPA的谈判均依据此版GPA。

  GPA的主旨为促进贸易自由化,原则是非歧视性、透明度。

  GPA主要分为正文和附录两部分。正文协议条款包括目标、原则、范围、加入谈判程序、对发展中国家的特殊和差别待遇等。附录包括各缔约方适用于本协议的市场开放清单和各缔约方发布政府采购信息的刊物清单。

  3.我国加入《政府采购协议》的原因和意义

  2001年我国加入WTO时即承诺尽快成为其GPA的成员国。作为我国全面履行入世承诺的标志,加入GPA是我国政府采购国际化的必然要求。

  加入GPA,有助于系统解决我国政府采购领域对外开放和对内改革的问题。其意义主要有以下四个方面:一是有利于我国政府采购国际化进程的推进,提升我国在政府采购国际规则制定中的话语权;二是有利于我国国际政府采购市场的拓展以及国内政府采购市场的开放竞争;三是有利于我国政府采购制度的健全完善和深化改革;四是有利于推动技术创新。

  二、我国加入《政府采购协议》的历程

  自2007年12月28日我国提交加入GPA的第一份出价清单、启动谈判以来,我国已向WTO提交七份出价清单。其中,第七份出价清单于2019年10月20日提交。

  出价清单中核心的内容是采购实体、采购对象、门槛价、过渡期以及例外情形。采购实体方面,第一份清单中包括50个中央实体和14个其他实体;第六份清单中包括63个中央实体、19个次中央实体和22个其他实体;第七份清单更是首次列入军事部门,在原有基础上增加了7个省,出价范围涵盖除自治区外的全部26个省和直辖市,并新增了16家国有企业和36所地方高校。采购对象方面,从第一份清单依据国内采购品目分类到第二份采用国际分类法,再到第六份中,我国开放了联合国统计署中心产品分类目录(CPC)所有货物项目和CPC51类所有工程项目以及大部分CPC服务项目。无论是采购主体还是采购对象,其范围在七次出价中都大幅增加,而采购门槛价则大幅降低。过渡期从最初的15年下降到3年。例外项目也仅保留了可能损害国家重要政府目标的特殊采购、扶持贫困地区和中小企业发展等政策功能、有关广播节目合同、农业项目采购和国家战略储备采购项目等少数几项。可以说,第七份出价清单是我国加快加入GPA谈判进程的重大举措。

  三、加入GPA对我国政府采购的影响

  去年10月,财政部国库司参加WTO《政府采购协定》2020年第三轮多边谈判,中国加入GPA是会议重点议题。我国就第七份出价普遍关注的问题和要价作出了解释说明,随着谈判的深入,我国加入GPA的进展不断提速。加入GPA对我国政府采购的影响有哪些?具体表现在以下五个方面。

  1.对我国政府采购法律法规制度的影响

  GPA规定加入方政府采购相关法律法规应不违反GPA相关规定,然而我国现行的政府采购法律法规与GPA的规定还存在许多差异。一是适用范围,GPA要求的政府采购范围超过目前我国政府采购范围,目前我国政府采购不包括国有企业和军事部门,GPA对此则作了规范。二是扶持政策,目前我国政府采购包括自主创新、支持监狱企业、福利性企业以及限制采购进口产品等政策要求,这些政策违反了GPA国民待遇原则。三是采购方式,我国目前的政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购。GPA规定的采购方式仅包括公开招标、选择性招标和限制性招标,且GPA中所称“招标”与我国通常所指的招标含义也不同。四是投诉机制,目前的投诉机制是先发起质疑然后才能投诉。GPA中的救济制度是磋商和争议,虽然GPA鼓励供应商通过磋商解决争议,但是磋商并非争议的前置程序,而且GPA特别强调不能因为磋商程序而阻止其他争议的实施。此外,对于质疑、投诉的主体,GPA规定所有与该采购活动有利害关系或曾经有利害关系的潜在供应商均可提起争议,这意味着无论是否参与采购活动的供应商均有权利提起争议,与我国有显著不同。

  鉴于上述诸多差异,我国势必建立一套与GPA接轨的政府采购法律法规制度体系。

  2.对我国政府采购监督管理方面的影响

  加入GPA后,我国政府采购市场将被打开,面向GPA全部成员方,在国际经济和贸易形势复杂的情况下,采购风险将加大,这对我国政府采购的监督管理提出更高的要求。此外,GPA中的采购对象包括货物、服务和工程,目前我国政府采购中货物和服务的采购适用于《政府采购法》及其实施条例,监管机构为各级人民政府财政部门,政府采购工程进行招标投标的则适用于《招标投标法》及其实施条例,监管机构为各地方建设工程交易中心,国际竞争性招标的监管机构则为商务部及各地方商务厅。加入GPA后,我国将面临监管机构应当统一的问题。

  3.对我国政府采购电子化的影响

  随着互联网和信息化的快速发展,GPA 2012文本也与时俱进,新增“电子拍卖”以鼓励政府采购向电子化方向发展。加入GPA、与国际接轨,能够在建立统一平台、完善互联互通方面大幅提升我国政府采购电子化技术水平,促进我国政府采购电子化发展。但与此同时,国家信息安全也面临更大的威胁和挑战。多系统的对接、参与采购各方人员的身份核实、信息数据的真实性核实、查询和操作的权限设置等都将成为我国政府采购电子化管理的新问题。

  4.对采购人及代理机构的影响

  对采购人的影响有两方面。第一,GPA成员方的供应商可以参与我国政府采购项目,加强竞争,有利于提高采购效率,降低采购成本,也为采购人提供了更多的选择。而且加入GPA后,政府采购的监督管理势必加强,有利于规范采购人的采购行为。第二则是不利影响,加入GPA,我国现行的政府采购法律法规需要与国际接轨,则必然涉及法律法规的修订和重新拟定;国企采购和军事部门采购的纳入,其适用的法律法规也会发生变化。这些变化都需要采购人重新学习和理解。此外,还有语言问题,在学习新法规过程中需要溯源,则需要了解GPA和WTO的有关规定,WTO的官方语言不包括中文,因此需要具有语言基础且专业知识过硬的工作人员。

  加入GPA,对于代理机构而言,既有压力也充满机遇。采购人需要通过代理机构帮助其理解、掌握并运用新法规;国内供应商需要借助代理机构来了解国内政府采购的新法规和新程序,同时也了解国外政府采购相关信息;国外供应商也需要代理机构将其领入我国的政府采购市场。代理机构将起到重要的桥梁作用。那些对GPA、WTO相关规定先行进行研究,对于新法规、新程序迅速理解吸收掌握的代理机构将抓住机遇脱颖而出。

  5.对我国供应商的影响

  加入GPA后,国内供应商将面临GPA成员方供应商的竞争,虽然竞争加剧会带来冲击,但同时也能够促进国内供应商不断进行技术创新,提升核心实力,从而提高我国产品及服务的竞争力。此外,加入GPA后,国内供应商还可以参加GPA成员方的政府采购项目,为国内供应商拓展海外市场创造了有利条件。

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  四、加入GPA的应对策略

  1.建立健全我国政府采购法律法规制度

  随着加入GPA的临近,建立健全我国政府采购法律法规制度、与GPA规则相适应已是必然趋势。

  首先看美国的政府采购法律制度体系。其法律基础是《联邦采购法》,为了便于执行和操作,围绕其制订了4000余部相关法规及细则,对基础法律形成有效补充,详细规定了政府采购各环节的执行操作程序。韩国是亚洲较早实施政府采购的国家,于1995年正式颁布实施《政府作为采购合同一方当事人的法令》,此法是韩国政府采购法律体系的基石,规定了政府采购的基本原则、实施范围和招标程序等,此后为细化此法并兼顾不断变化的国内外形式,韩国政府还颁布了《政府合同法》及其实施细则、《关于特定采购的政府合同法的特殊实施规则》、《地方财政法》、《政府投资机关法》、《防卫事业法》等。

  无论美国还是韩国,政府采购法律制度体系都是以一法为核心,围绕核心制订其他相关条例和实施细则以补充完善法律制度体系。我国《政府采购法》和《招标投标法》并行,两法存在的矛盾已在过去多年的实践中产生了不少问题。首先,应考虑将两法进行协调统一,重新制订适应GPA规则且符合我国国情的基本法,对使用国有资金的全部采购主体予以规范。其次,以此法为核心,同时制订采购预算管理办法、不同采购方式所对应的执行细则、政府采购合同管理办法、政府采购争议处理办法等对基本法予以补充完善。最后,随着部分国有企业、军事部门及地方高校的招标采购纳入政府采购,也应对上述采购主体的采购特点进行综合分析,在基本法的框架下制订国有企业采购条例、军事采购条例、高校采购条例等细则。

  2.建立独立的监督管理和争议处理部门

  目前我国政府采购的监督管理部门为各级财政主管部门,财政部门既是预算管理部门,又是支付采购资金的部门,同时还承担着监督管理和受理投诉解决争议的职责,而GPA对于争议处理部门的要求为其应当具有独立性,财政部门显然将不适合作为GPA的争议处理部门。加入GPA后,政府采购将不再仅仅是本国的一项采购活动,其将涉及国际贸易、国际关系、信息安全等各方面问题,因此也不再适合由财政部门进行全程监管。鉴于此,有必要建立专门处理GPA事务的独立部门,对全国范围内的GPA项目实施监督管理,并在争议发生时进行磋商和争议的解决。

  3.加快并规范政府采购的电子化发展

  加入GPA后,为了解决时间和空间上的障碍,提高采购效率,降低采购成本,应加快推进我国政府采购的电子化发展。虽然我国近年来政府采购的电子化水平有所提高,建立了标讯自助发布系统、评审专家抽取系统、采购合同公告系统等,但在采购文件的发售、开标评标、合同签署及合同款项支付等环节尚未完全实现电子化,而且不同地区间发展不均衡。随着加入GPA的临近,加快推进电子化技术发展,建立统一的电子化平台、实现政府采购全流程电子化势在必行。

  与此同时,保护我国信息安全同样至关重要,应通过以下四个方面对政府采购电子化进行规范。一是制订相关法律法规。目前,我国在电子采购方面的法律法规基本处于空白,亟需通过立法的手段对其进行规范管理。二是增强意识,规范标准化操作,政府采购的管理部门应树立保护信息安全的责任意识,在政府采购电子化平台建立专栏,对电子采购的标准操作程序和注意事项进行提示和讲解。三是提高信息技术水平,对安全防护软件定期维护和升级,以确保信息数据在传输过程中的安全性。此外,电子认证也是有效保护信息安全的方式之一,从身份的确认、扫描文件的上传到合同的签署、资金的支付都离不开电子认证和电子签章,要不断完善电子认证系统,以应对互联网潜在风险,完善《电子签名法》相关条款,以适应信息技术的日新月异。四是建立问责机制。政府采购电子化平台的建立和运行涉及多个环节、多个部门,这就要求各部门职责明确,各司其职,有责必问,问责必严。

  4.加强专业化复合型人才培养

  政府采购涵盖的内容多,涉及的领域广,加入GPA后将产生更多新知识新要求,无论是采购人还是代理机构均需要更多具备专业化能力的复合型人才。一是增强学科建设,大学是培养人才的摇篮,要加强与大学的合作,增加设立政府采购学科,开设相关专业课程。二是鼓励申请相关课题研究,加强理论与实践结合的力度,通过研究发现理论,以此指导实践,反过来,实践也能够验证理论,推动理论的发展,使之标准化。三是发挥协会作用,由协会牵头,定期组织开展专题培训。四是开展执业资格考试并建立注册培训机制。

  5.提高国内供应商综合竞争力

  应加大对国内供应商研发的资金和政策支持,鼓励供应商积极开展技术研发,不断提高技术创新能力和管理水平,提高自身核心实力。

  6.充分理解并灵活运用GPA相关条款

  GPA条款中允许发展中国家在过渡时期采取相关过渡措施,我国应有效利用此条款,在过渡期间给予我国薄弱行业的供应商适当价格优惠,对其进行保护,促进其成长。对于不适宜纳入出价清单的项目,可以从不同角度进行详细分类,将项目金额降至门槛金额之下。

  加入GPA毫无疑问将给我国政府采购带来巨大变化和冲击,我们应当积极应对,在制度、监管、人才、技术创新等各方面做好充足准备,只有这样,才能将挑战转化为机遇,构建政府采购新发展格局。

  参考文献

  [1]刘栩畅.加入WTO《政府采购协议》背景下我国相关制度面临的挑战和应对建议[J].中国经贸导刊,2021(1).

  [2]张堂云.中国加入GPA:历程回眸与未来展望[J].中国政府采购,2019(10).

  [3]张漫锐.GPA背景下我国政府采购电子化面临的困境与对策研究[D]武汉:武汉科技大学,2019.

  [4]蔡舒怀.WTO《政府采购协定》国内救济机制研究——以改善我国相关立法为导向[D].上海:华东政法大学,2017.

责编:戎素梅
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