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政府采购意向公开的执行与困扰分析

2021年04月09日 作者:刘鑫 张弘 石劲松 打印 收藏

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  一、采购意向公开的意义

  政府采购意向公开的目是优化政府采购营商环境,提高政府采购透明度,方便供应商提前了解政府采购信息。此外,其对保障各类市场主体平等参与政府采购活动,提升采购绩效,防范抑制腐败也具有重要作用。

  二、10号文中关于采购意向公开的渠道、依据、内容、主体和时间等要求

  采购意向公开的渠道要求与《政府采购信息发布管理办法》(财政部令第101号)中对政府采购信息发布的渠道保持一致,即中央预算单位需在中国政府采购网中央主网公开采购意向;地方预算单位需在中国政府采购网地方分网公开采购意向,采购意向也可在省级以上财政部门指定的其他媒体同步公开。

  在部门预算批复前,采购意向的公开以部门预算“二上”内容为依据;部门预算批复后,以部门预算为依据。公开内容应当包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间等。

  采购意向公开的主体为预算单位或主管预算单位。公开的时间,原则上不得晚于采购活动开始前30日。因预算单位不可预见的原因急需开展的采购项目,可不公开采购意向。

  另外,值得注意的是,采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考,项目的实际采购需求、预算金额和执行时间以预算单位最终发布的采购公告和采购文件为准。

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  三、采购意向公开的意义解读与困扰分析

  采购意向公开的积极意义是毋庸置疑的:

  首先,根据采购意向公开的依据,可以看出,关键点在于“二上”和部门预算,而非政府采购预算,因此采购意向公开可以在政府采购预算批复前即可发布。这对急需通过公开信息寻找潜在供应商、了解市场供给情况,但又受限于政府采购预算未批复的部分采购项目来说是极有必要的。

  其次,从更深远的角度考虑,提前公开的采购项目数据信息和最终获批的采购项目数据信息之间的异同,也给供应商研究采购项目特点、精准提供货物服务提供了基础素材。

  最后,《政府采购法修订草案》对“已公开的采购意向,包含具体采购需求”的公开招标项目的等标期,允许由20日缩减至10日,这对受限于政府采购预算未批复,无法执行公开招标的紧急采购项目而言,又是一个重大利好。

  当前,采购意向公开作为一项新生事物,正处于试水和推广期,执行过程中,难免存在一些困扰:

  其一,虽然采购意向可以在政府采购预算批复前发布,但是,对于市场上供应充足、竞争充分的采购项目,采购人要在开展采购活动之前提前30日公开政府采购意向,与之相对应,采购人可能要在30日内解答相关供应商的咨询,无形中加大了采购人或代理机构的工作量。

  其二,一些科研设备采购项目需根据总体技术方案的确定而确定,不同的技术方案,需要采购的研制设备或材料等可能存在较大差异。如每种方案所涉及的采购项目均要提前发布采购意向公告,接受潜在供应商的咨询,一方面可能对采购人和科研人员的工作造成困扰及影响,另一方面,供应商可能也会产生许多无用功的工作负担。

  其三,一些研制类采购项目,由于市场上缺乏成熟的供应商或有能力承担制造的供应商数量有限,无法准确计算预算估价,存在预算估价偏高的情况。如遇到垄断严重的市场环境,则采购意向公开时偏高的预算估价将加大采购人成本信息不对称的风险,抬高采购成本。

  另外,现在也有采购人担心政府采购意向的提前公开为不良供应商提供了串标、围标等行为的准备时间。

  四、采购意向公告期不满30日,能否开展采购活动

  在不发布采购意向公告或公告期不满30日的情况下启动政府采购活动是否存在违规风险?10号文规定,“采购意向公开时间应当尽量提前,原则上不得晚于采购活动开始前30日公开采购意向。因预算单位不可预见的原因急需开展的采购项目,可不公开采购意向。”“采购意向公开的内容应当包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间等,政府采购意向公开参考文本见附件。”可见,公开内容并未涵盖具体时间期限,且在附件《政府采购意向公开参考文本》中,也无填写公告期限的项。

  那么,实际操作中,采购意向公告是否需要注明公告的最晚期限为30日,并且一定要在公告满30日后,才能开展政府采购活动呢?笔者特意选取了具有权威代表性的财政部和发改委隶属单位发布的政府采购意向公告进行分析(实例截止时间为2020年12月,详见附表1)。

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  从附表1中可以发现,相关项目的采购意向公告中均未明确公告期限,且存在同一项目的预计采购时间和采购意向公告时间是同年同月的情况。另外,从附表1中可以看到,有些采购意向公告中的计划采购时间与正文中的采购时间存在一定差异。笔者推测,或许这些项目无法确定具体采购时间,在使用只能填报一个计划时间的公告模版时,作出了灵活性的表述。而且,在所有采购意向公告中,都能看到一句用红框显著标记的文字“本次公开的采购意向是本单位政府采购工作的初步安排,具体采购项目情况以相关采购公告和采购文件为准”,符合10号文规定的“采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考,采购项目实际采购需求、预算金额和执行时间以预算单位最终发布的采购公告和采购文件为准”。

  笔者还关注到,2021年1月底,中国政府采购网对政府采购管理交易系统进行了改造,在采购公告发布环节增加了采购意向公开时间不足30日的自动检测功能。对未发布采购意向或采购意向公开时间不足30日的,需填写未发布采购意向或者发布时间不足30日的原因,方可发布采购公告。可见,实际操作中是允许采购意向公开不足30日和“因预算单位不可预见的原因急需开展的采购项目,可不公开采购意向”的。

  为进一步做好采购意向公开工作,笔者建议,能否细化规定采购意向公开的条件与时间要求?如对于拟采用竞争性磋商的“技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的”采购项目,能否有选择性地部分公开采购意向?公告时间上,对于拟采用不同采购方式的项目是否可以有不同的要求?如竞争性谈判与询价采购的最短公告时间仅为3个工作日,但原则上需要在意向公告满30天后才可实施采购,能否从制度要求上允许缩短采购意向公告时间,提高工作效率?希望相关主管部门能够充分考虑这些因素,予以明示。

责编:戎素梅
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