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上海市落实工程总承包招标政策的问题分析与探讨

2021年03月10日 作者:裴秉科 打印 收藏

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  工程总承包模式,简称EPC(Engineering Procurement Construction),是指总承包单位受建设单位(招标人)委托,依照合同相关条款对工程建设项目的设计、采购、施工等阶段实行全过程的承包。1987年,原国家计委、财政部、中国人民建设银行、原国家物资局联合颁发了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》(计设〔1987〕619号),这是我国首次从国家层面提出工程总承包的概念,并且主要是由设计单位来进行工程总承包模式的试点。2003年,原建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市〔2003〕30号),明确工程勘察、设计、施工企业也可以组成联合体对工程项目进行联合总承包。在此后的十多年间,工程总承包以设计、勘察、施工一体化的模式存在着,具有相对应资质的单位以组成联合体的形式共同承接工程总承包项目。

  2016年,中共中央、国务院印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,提出建设工程要推广工程总承包制。住房城乡建设部为落实该文件精神,发布了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市〔2016〕93号)[1],要求大力推进工程总承包,完善工程总承包管理制度,提升企业工程总承包能力和水平和加强推进工程总承包发展的组织和实施。其中明确,工程总承包单位可以将其资质承揽范围外的内容以分包的形式分包给具有相应承揽资质的设计单位或施工单位。此举大大推动了全国范围内工程总承包发包模式的发展,2017年、2018年,全国共有27个省份和地区总计出台了63份有关工程总承包的地方政策文件[2],上海市住房和城乡建设管理委员会也在2017年发布了《上海市工程总承包试点项目管理办法》(沪建建管〔2016〕1151号,以下简称“上海管理办法”),针对上海自身的情况,贯彻落实工程总承包管理办法相关要求。此管理办法自2017年1月1日起施行,有效期2年。2019年年底,国家住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会共同制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号,以下简称“全国管理办法”),在全国范围内再一次明确和规范了工程总承包项目的相关事宜,并要求各地结合本地区实际,认真贯彻执行。本文结合原上海管理办法和全国管理办法中的重点内容做如下横向对比和分析总结。

  一、上海管理办法中的关键点介绍

  1.企业资质要求

  在工程总承包单位的资质方面,要求工程总承包单位具备与发包工程规模相适应的工程设计资质或施工总承包资质,且具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。换言之,工程总承包单位不再需要像上海管理办法推出之前那样寻求联合体的方式参与竞标,并且上海管理办法中还引入了再发包的概念,规定工程总包单位可以将设计、勘察或者施工业务以再发包的形式发包给具备相应资质条件的单位,此再发包只要经建设单位同意并在工程总承包合同中明确,即可不再招标。

  2.项目负责人资格要求

  不同于传统的施工招标要求项目负责人具备注册建造师的要求,针对工程总承包项目的项目负责人不仅仅局限于施工负责人,上海管理办法中规定项目负责人的资格条件为具有相应工程建设类注册执业资格(包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师、注册监理工程师)。

  3.招标启动条件和招标过程时间

  上海管理办法中强调政府投资项目、采用装配式或者BIM建造技术的项目应当积极采用工程总承包模式,并且对于政府投资项目,必须在取得获批的工程可行性研究报告后才能进行后续招标活动。此外,其对自招标文件开始发售之日起至投标人提交投标文件截止时间的最少天数也做了相关规定,简单归纳就是获得工程可行性研究报告批复的工程总包招标不得少于45日,获得初步设计文件批准或者总体设计文件通过审查的工程总承包招标不得少于30日。

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  二、全国管理办法与上海管理办法的关键点对比

  1.企业资质要求

  在工程总承包单位的资质方面,全国管理办法要求工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质,或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。此要求与上海管理办法规定工程总承包单位只有具有与工程规模相适应的工程设计资质或施工资质即可不同,全国管理办法要求资质须一一对应,并且没有再发包的概念,而是鼓励设计单位或施工单位分别申请取得同等级的施工资质或设计资质,这既贯彻了资质须分别对应的政策精神,也对企业自身的业务范围和业务水平提出了更高的要求。

  2.项目负责人资格要求

  对于工程总承包项目负责人的资格要求为取得相应工程建设类注册执业资格,包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等,未实施注册执业资格的,取得高级专业技术职称。这低于上海管理办法要求的工程建设类注册执业资格,即非注册类职业资格只要取得高级职称就可以担任总承包项目负责人,增加了项目负责人的选择。

  3.招标启动条件和招标过程时间

  全国管理办法于2020年3月1日起施行,关于适宜采用工程总承包的项目范围相对宽泛,仅为建设内容明确、技术方案成熟的项目,由建设单位自行选择是否采用工程总承包的招标模式。关于总承包招标的前提条件,企业投资项目在核准或者备案后就能进行工程总承包项目发包,而政府投资项目,原则上在应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包,此要求要严于上海管理办法,但是“原则”二字又留下了政策上的灵活性。对于自招标文件开始发售之日起至投标人提交投标文件截止时间的最少天数,全国管理办法并未提及,也可视作在满足《招标投标法》的前提下根据各地区实际情况另行约定。

  三、结合全国管理办法在上海市进行工程总承包招标的关注点

  1.企业投标资格的设定

  工程总承包项目往往含有设计、勘察、施工和采购四大块内容,上海管理办法中规定工程总承包单位只要具有设计或施工一项资质就能承接整个工程总承包项目,省去了投标阶段投标单位需要组成联合体的步骤,也便于项目实施阶段招标人对总承包单位的管理,对总承包项目组的内部自我管理也是有利的。

  然而依据现行的全国管理办法,工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质,或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。此条要求总承包单位具有分别对应的资质,如果为自身现有资质外,则须与具有对应资质的单位以联合体的形式进行投标。此外,全国管理办法中并未提及勘察资质相关内容,但是对于含有勘察工作内容的工程总承包项目,参照原上海管理办法,工程总承包企业可以将工程的全部勘察业务再发包给具备相应资质条件的勘察单位,而全国管理办法并无再发包的概念,根据资质对应且不存在再发包情形的情况下,若工程总承包的工作范围包含勘察内容,则勘察内容可以以工程总承包分包的形式,也可以要求工程总包单位须具有对应的勘察资质或与具有对应资质的勘察单位组成联合体投标。这就要求招标人在招标策划阶段就根据项目特点而决策招标内容是否包含设计和勘察,如若包含则需要同时具有相对应的设计、勘察和施工资质的投标单位来参与投标,但目前纵观整个建筑市场同时具备以上三个资质的单位数量很少,大概率需要由设计、勘察、施工三方组成联合体后参与竞标,无疑增加了投标人报名阶段的准备工作量,需要招标人在招标前做好充足的市场调研且留足报名时间,以免因符合报名条件的单位不足而流标,影响项目预先制定的进度计划。联合体方数量越多,则联合体内部需要沟通协作的内容也越多,此点也要求招标人更多地参与到项目实施过程中的管理和协调,以免因界面划分不明确、设计施工扯皮等问题对项目的进度和质量产生影响[3]。

  2.项目负责人资格条件的选择

  对于工程总承包项目,项目负责人在总承包管理中处于核心地位,要求不仅具备扎实的专业技术,还要具有良好的管理和协调能力[4]。

  上海管理办法中要求项目负责人须具有相应工程建设类注册执业资格,而全国管理办法则就未实施注册执业资格的情况增加了取得高级专业技术职称。根据目前国家注册职业资格情况,注册环保工程师、注册土木工程师(港口与河道)、注册土木工程师(水利水电工程)尚未实施注册,对于以建筑工程为主体的工程总承包项目,一般要求项目负责人具有注册建筑师或注册建造师即能满足项目需求。而对于以工艺要求为主体的工程总承包项目,例如大型垃圾处理类工程总承包项目,有一大部分的工作内容牵涉到工艺和环保要求,按原上海管理办法的要求,注册环保工程师专业尚未实施注册制,则该注册环保工程师不能作为本项目的项目负责人。但根据现行全国管理办法,该注册环保工程师只要具备了高级职称,就能够作为此大型垃圾处理类工程总承包项目的项目负责人身份参与投标。相对于其他已实施注册制的专业而言,注册环保工程师从专业对口程度和工程经验方面无疑更适合此类工程,对于工程总承包项目顺利实施更有利。这就要求招标人在招标准备阶段根据项目特点来选择最适合的项目负责人资格条件,从而为项目寻找到技术娴熟、管理能力优秀的项目负责人。

  3.招标流程时间的把控

  工程总承包项目的招投标流程时间节点往往关系到项目的开工节点,尤其是对于许多财政资金项目,从工可批复到项目开工节点之间预留的时间有限,再去掉招标前期的准备工作后,留给招投标的时间往往非常紧张。自招标文件开始发售之日起至投标人提交投标文件截止时间的最少天数,全国管理办法中没有针对性的规定,且上海管理办法有效期已过,目前根据《上海市建设工程招标投标管理办法》(市政府令第50号)中第十九条“工程总承包招标中,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,最短不得少于30日”,那么在上海市进行的工程总承包项目招投标流程时间约为:

  招投标流程时间(非资格预审)=自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之曰止(30日)+后期的评标时间(约4日)+项目中标候选人公示时间(3日)+招标人定标时间(3日)≈40日

  但是,鉴于目前工程总承包项目类型多样,且大多要求进入市级或区级招投标监管场所进行招投标活动,针对政府投资且仅取得工程可行性研究报告的项目,建议在项目正式公告前先与对应招投标监管场所相关监管人员进行沟通和确认是否参照原上海管理办法中不得少于45日的概念执行,以免对项目的进度计划产生影响。

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  四、结语

  目前正值新冠肺炎疫情期间,上海市也有针对性地发布了关于应对新冠肺炎疫情影响优化本市重大建设项目重点产业类项目工程审批管理工作的通知,其中一条改革措施就是优先推行工程总承包模式,可见上海市政府对于进一步推进和完善工程总承包模式的决心,相信后续上海也定将出台新的工程总承包相关管理办法。本文根据现行的法律、法规及相关政策,结合上海自身特点,提出了一些在上海开展工程总承包招标活动过程中需要关注的问题和建议,希望能对类似项目招标工作的顺利开展有所帮助。

  (作者单位:上海国际招标有限公司)

  参考文献:

  [1]吴明启.房屋建筑工程总承包招标实务探讨[J].建筑市场与招标投标, 2019 , (1).

  [2]韩如波.2018年工程总承包地方政策观察(上)[J].建筑, 2019,(5).

  [3]陈海楠.房屋建筑工程总承包项目招标文件编制须注意的事项[J].中国招标, 2019,(40).

  [4]杜培明.浅谈工程总承包项目中项目经理的素养和注意事项[J].钢铁技术, 2006,(2).

责编:梁晋
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