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对工程建设项目审批制度改革的探索和思考

2020年12月10日 作者:蔡俏 祝奕 打印 收藏

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  工程建设项目审批制度改革(简称“工程审批制度改革”)是国家推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容,也是解决当前许多城市发展瓶颈的一项“牛鼻子”工作。推进建设工程项目审批制度改革,对激发市场主体活力、提高投资效益、实现高质量发展具有重要意义。

  一、工程审批制度改革内容

  1.国家工程审批制度改革要求

  为推动政府职能转向减审批、强监管、优服务,促进市场公平竞争,自2018年5月起,住房城乡建设部开始在全国范围内开展工程建设项目审批制度改革试点。在此基础上,2019年3月,国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》,要求各地要深化“放管服”改革,进一步优化营商环境,对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革,构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系;提出对建设工程建设项目审批实施全流程全覆盖,形成审批、信息数据平台、审批管理体系和监管方式“四个统一”;要合理划分审批阶段,将工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段;明确每个审批阶段确定一家牵头部门,实行“一家牵头、并联审批、限时办结”,由牵头部门组织协调相关部门严格按照限定时间完成审批;实行联合审图和联合验收;制定施工图设计文件联合审查和联合竣工验收管理办法。将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查,相关部门不再进行技术审查。实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收,统一竣工验收图纸和验收标准,统一出具验收意见。

  2.广东省工程审批制度改革要点

  广东省积极贯彻落实党中央、国务院部署要求,在全省范围内推进工程建设项目审批制度的全流程、全覆盖改革。一是健全工程建设项目审批制度体系,出台《广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》及相关配套文件,形成了“1+N” 审批制度体系。二是再造审批流程,将审批流程划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段,成功使工程建设项目审批事项由改革之前的106项优化至79项;实行“一家牵头、并联审批、限时办结”的审批模式,将政府投资项目审批时限缩短至100个工作日以内,社会投资项目审批时限压缩至60个工作日以内。三是加快建设一网管办服务体系,完成国家、省、市三级系统数据对接,逐步实现从传统管理向电子化、网络化、智能化管理转变。四是探索出一批可复制可推广经验,率先放宽施工许可办理工程投资额和建筑面积限额标准,告知承诺制、区域评估、行政审批和技术审查相分离等改革走在全国前列。

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  二、工程审批制度改革中存在的问题

  当前,各地、各部门通过稳步推进工程审批制度改革工作,已初步实现流程再造、并联审批,全程网上申报,审批时限压缩明显。但在实际工作中仍存在一系列“堵点”“痛点”“难点”亟待探索解决。

  1.审批手续多、部门多、流程长

  工程建设项目从立项到竣工验收以及公共设施接入服务等环节,涉及流程多、部门多、材料多。“区域评估”等改革举措尚未落地,地震、环保、水土保持等项目仍需单独评估。部分地区推行项目“联合验收”名不符实,“联合验收”仍是多部门分开到现场勘查,工作效率低下,审批形势传统落后。

  2.不同部门间审批标准不统一

  工程建设项目审批涉及多个部门、多个程序,通常需要串联、并联多个审批事项,但由于不同部门推进改革过程中缺乏协调机制,存在对同一或同类事项审批标准不一、要求矛盾等问题。例如,目前在立项用地规划许可阶段存在“大规”标准统一、“小规”标准多样的现象,企业申请用地许可证需提交一份套图,但耕地图、林地图、城规图、影像图的标准不同,且存在坐标轴、图像时间点不一致等问题,既影响审批效率,又可能导致用地纠纷。又如,对于配电房门规范,供电部门要求通透式不锈钢门,而消防部门则要求常闭式防火门;对于绿地率审查,园林部门将其作为工程规划许可核发前置条件,但该部门审查采用的图纸与规划部门在规划建筑方案报批的图纸要求也不一致。凡此种种,令企业莫衷一是,严重影响了改革的实施成效。

  3.事权下放的配套机制尚不完善

  一方面,在事权逐步下放的过程中,市、区(县)两级的部分审批权限尚不明晰,一些上级事项被下放到镇街执行,不仅存在法律风险,也给镇街道审批办事人员带来压力。另一方面,部分基层机构的改革工作尚未完成,相关机构和职能尚未理顺,给改革的全面推行也造成了一定的困难。例如,市级自然资源局拟合并办理“用地预审”和“规划选址”两个事项,但由于县级自然资源部门和规划主管部门的机构和职能尚未理顺,该项工作在县级层面仍难以开展。

  4.“信息孤岛”问题尚未彻底破除

  近年来,广东省“数字政府”改革建设成效突出,但部分地区部门信息仍未实现互联互通,地方基层与中央及省的垂直业务系统难以有效对接,审批数据共享程度低,部分地方项目立项、规划报建及施工许可难以实现同平台办理,导致相关材料、数据多次重复提交。

  5.政务服务能力和水平有待提升

  当前,“一站式”“一门式”服务已成工程审批制度改革的重要趋势,各地普遍设立集中统一的“一站式”政务服务中心,但实际效果参差不齐。有的综合受理窗口存在“只挂号不开药”现象,材料收集后仍需转到各职能部门审查,反而导致办事效率下降。部分政府部门对设计、勘察、测量、造价、技术审查、评估等第三方中介服务机构规制和监管不足,指定审图机构审图等现象仍然存在,中介机构收费高、管理不规范、专业化水平不高等问题突出。此外,专业人才的缺乏也是制约政务服务能力提升的重要因素。

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  三、深化工程审批制度改革的对策建议

  1.优化工程建设项目审批管理机制

  一是进一步梳理审批事项,按需增加、删除、修改、并联、拆解审批环节,推动同一部门内多个事项审批职能向一个科室集中,不同部门的事项审批受理窗口向实体审批大厅物理集中。二是实行技术审查和行政审批相分离,支持技术审查机构出具审查结果或第三方机构出具设计方案。三是加强“体外循环”环节和事项监管,对属于行政审批事项范围的纳入行政审批管理,对属于技术审查范围的,按照市场化原则交由第三方办理。四是对不同性质的项目审批流程进行分类优化,允许战略性新兴产业项目带方案出让土地,简化项目设计方案和概算编制审核流程,实施技术审查类事项直接备案,全面实施企业投资项目告知承诺制。

  2.推动跨区域、跨部门政务服务标准化建设

  推进“互联网+政务服务”,加快打造一体化在线审批服务平台,大力推进网上统一办事平台和政务微信、政务智能APP建设,推动审批服务跨地区、跨部门、跨层级协同办理,统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办、信息共享,全城通办、就近能办、异地可办,实现“数据跑”代替“人工跑”。推进各地区各部门平台规范化、标准化建设和互联互通,以业务量大、受众面广的高频政务服务事项为重点,通过统一项目编码实现项目信息、审批结果等数据关联共享和网上流转,逐批实现审批服务标准统一、流程优化,形成上级统筹、部门协同、整体联动、一网通办的“互联网+政务服务”体系。

  3.推动第三方中介服务健康发展

  加快建设省、市级网上中介服务超市,清理和取消行业部门间执业限制和限额管理,建立透明高效的中介服务管理机制。针对中介服务市场“专业化不高”“隐性垄断”等问题,建立行政审批中介服务清单管理制度,坚持培育扶持与监管并重,加快服务业开放,破除中介服务市场准入门槛,加强服务收费、业务规范、办理期限等监管,加快培育专业化第三方中介服务机构。充分发挥第三方机构专业监督管理作用,实现协同多元监管。

  参考文献:

  [1]敬瑞龙,张丰.基于制度优化的施工图审查改革探索——南京江北新区的改革实践新路径[J].中国勘察设计, 2020(08):62—65.

  [2]姚爱国.“放管服”改革背景下的建设工程规划许可制度重构[J].规划师, 2020(14):33—39.

  [3]刘斌杰.对甘肃省水利工程建设项目审批制度改革的探讨与思考[J].中国水利, 2020(12):45—47.

  [4]严俊涛,梁栩瑜.从“深圳速度”看我国建设项目审批制度改革之路[J].建筑,2019(02):35—37.

责编:梁晋
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