关于政投施工招标“不合理低价中标”的调研分析

　　《中华人民共和国招标投标法》第四十一条规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：(一)能够最大限度的满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(二)能够满足招标文件的实质要求，并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外。

　　该定标原则应用以来，个别项目出现了中标价过低，虽合法，但不合理的情形，这种“不合理低价中标”现象，轻则延误工期、不利于营商环境，重则造成了质量安全隐患，影响了人民生命、财产安全。

　　H区某新建养老设施项目，建设单位因中标单位无正当理由未能在法定期限内与招标人签订合同，申请取消该建设项目中标单位的中标资格。经调查，该项目投标限价为4475余万元，而中标价仅为3280余万元，而施工总包单位也因中标价过低，迟迟未与建设方签订合同，延误了民生项目的工期。对于该项目不合理低价中标的现象，区建管所随即展开了对区政府投资项目施工招标“不合理低价中标”情况的调研。

　　一、H区建设工程招投标项目现状

　　本次调研收集了H区XX年度50个施工招标项目的数据，以了解中标价偏离投标限价的情况， 其中，2个项目中标价位于招标限价的65%—70%;5个项目中标价位于招标限价的70%—75%，7个项目中标价位于招标限价的75%—80%，36个项目中标价大于招标限价的80%。

　　通过对已完成竣工结算的9个建设工程项目的建安费、限价、中标价及结算价分析，发现其中两个项目出现了结算价超过中标价的特殊情况。

　　对于H区个别项目存在着中标价格仅为投标限价65%—70%，以及个别项目结算价高于中标价的情况，应警醒的认识到，部分项目存在中标价过低，即不合理“低价中标”的问题确实存在。

　　二、不合理“低价中标”产生的问题

　　(一)投标人面临的问题

　　1.预判不足，价格风险 。施工时有着太多的不确定性，如建材市场价格波动及很多在招投标、签订承包合同时难以预料或不可能完全确定的情况，不合理的低价中标，使这些不确定性成为价格风险。

　　2.自食恶果，无力发展。施工单位以低于成本价中标，导致经营利润的降低，而生产成本不断增高，如此恶性循环，必然导致企业衰落。

　　(二)招标人面临的问题

　　1.低价中标，高价结算。施工单位由于中标价太低，有些是只有成本费用没有利润，有些甚至低于成本，进场后往往挖空心思谋求设计变更，而建设单位为确保工程进度往往妥协，造成低价中标、高价结算的后果。

　　2.没有利润，何来质量。为了赢得利润，施工单位不得不千方百计减少工程的实际投入，而业主和监理不可能对施工的每一个环节进行实地监督，稍有疏忽，偷工减料，粗制滥造将不可避免。

　　(三)建筑市场营商环境面临的问题

　　1.围标串标，愈演愈烈。部分项目采用的入围方式为“采用全部投标报价的中间值作为基准值，取基准值以上和以下的若干投标人为入围投标人”，为了入围，进而中标，一些投标人结成了利益联盟，少则几家，多则几十家，相互协商报价，进行围标、串标。

　　2.重商务，轻技术。由于“低价中标”定标原则中投标报价是决定能否中标的关键因素，所以招标人、投标人和评标委员会都会重点关注投标价格的高低，而不同程度的忽视了投标技术方案和措施的优劣。

　　3.造成纠纷，不利和谐。低价中标，承包单位无利可图，更容易出现拖欠民工工资、材料款，产生经济纠纷，引发社会矛盾。

　　三、“不合理低价中标”的成因

　　1.未经分析，恶意报价;利益联盟，集中报价。一些投标人为了中标，报价前未经市场分析，投标时恶意报低价。更有一些投标人，为了中标结成 “利益联盟”。前述9个项目，仅个别项目报名单位数量为几家，大多数项目报名单位数量为几十家，一方面可能是激烈的市场竞争使然，同时也应警惕投标单位结成“利益联盟”的可能。

　　正常的投标报价呈“纺锤形”或“阶梯型”。“纺锤形”报价即少数人报高价或低价，大部分人报价居中，但相互离散较大。“阶梯型”报价，即投标单位报价呈阶梯型上升或下降。

　　而“利益联盟”常采用“集中报价”的模式。根据“合理最低价”计算原则，“利益联盟”往往采用远低于最高投标限价的价格报价，尽量将报价集中在某一区间内，从而拉低报价的平均值，达到入围目的，再抽取下浮率后，得出的中标价往往只有最高投标限价的65%—70%，因此出现了不合理“低价中标”现象。

　　2.准备不足，仓促招标;政策不熟悉，避嫌不参与。一些项目为保证进度，前期建设基础资料不充分即开展施工招标，如：施工图不完整、工程量清单偏差或缺项，势必导致后期调整合同价款。

　　现行法律法规规定招标人或其委托代表可参加评审委员会，而在实践中，部分招标人因不熟悉政策或为了规避涉嫌“暗箱操作”等风险，不派员参加评标委员会的评标，这种招标人履职的缺位，也让防范“不合理低价中标”少了一道“屏障”。

　　3.暂估价过多，履约监督不足。根据数据分析，在5个暂估价占投标最高限价的比例超过10%的项目中，有2个项目出现了结算价高于中标价的现象，而其它专业工程暂估价占投标最高限价比例小的项目，中标价格相对合理，结算价较少出现超过中标价的情况。合同履约阶段监督不足，未落实三价公开，造成了工程结算价监管仍存在盲点。

　　4.重视不足，专业欠缺。招标代理机构对工作重视度不够，招标项目组专业人员配置不足，更有一些从业人员没有任何招标投标专业基础和必要的培训学习就上岗，人员专业能力的不足助长了“不合理低价中标”情况的发生。

　　5.评标过程电算化，专家作用被弱化。目前S市评标办法根据投标单位报价样本进行电算，从而得出“合理最低价”。但如果投标人的投标报价样本数据本身不合理，则计算得出的最低价也不一定是“合理最低价”。计算机无法对投标单位报价的合理性进行甄别，同时评标程序也未强制要求评标专家对投标报价样本数据合理性进行判别，评标专家未充分发挥专业能力和作用。

　　6.违规成本低、惩治力度不够。行业自律待提高，诚信机制须完善。“不合理低价中标”现象暴露出多方问题和责任，查处时很难让每一个违法者“对号入座”。管理部门对于报价不诚信的投标企业仍缺乏有力的监督与惩戒机制。

　　行业自律的缺乏，使不诚信投标单位结成“利益联盟”，投标时利用评标办法的规则，有组织的集中报低价或报高价，从而拉低或抬高投标报价平均值，达到最终中标目的。

　　四、对不合理“低价中标”的防控建议

　　1.倡导理性报价，合理入围方式。投标人为了赢得利润，在投标报价前首先要进行成本分析，避免以低于成本的价格投标。

　　为减少利益联盟集中报价的情况，招标人可改变入围方式，采用“中位数法”，增加入围的不确定性。

　　2.倡导招标方案精细化，逐步探索采用代建制。招标人应在招标条件成熟后招标，列明重要或特殊材料物品的清单，并提出详尽的技术要求。在清单编制时要组织精兵强将，保证工程量清单的全面、准确。

　　对于需要严格控制项目投资、质量和工期的项目，如建设方管理能力不足，可采用代建制。通过专业化的项目管理，达到严格控制投资、质量和工期，保证财政资金使用效率的目的。

　　3.倡导施工详图招标，重视履约，加强监管。施工招标前，招标人尽可能地完善施工详图的设计与审核，减少暂估价的比例，提高招标控制价的精准性。

　　重视施工合同履行阶段的价格监督和服务，着力落实、加强监管工程最高投标限价、中标价、竣工结算价三价公开工作，接受社会监督，提高工程造价透明度。

　　4.倡导提升服务价值，优化代理单位选择。加大建设工程招标代理单位从业人员培训力度，提高人员职业素养，全面提升招标代理服务效能。

　　建立公平的市场竞争机制和合理的市场退出机制，为建设单位择优选择招标代理机构营造良好条件。

　　5.倡导优化评标方法，充分发挥专家作用。电算是主流和必然趋势，但也应发挥商务专家的作用，计算机和评标专家应互补短板，共同确保评标结果的公平、合理。

　　6.倡导行业自律，完善诚信建设，构建招投标市场管理新格局。

　　加大行业自律宣传，逐步建立区内施工企业诚信黑名单。发挥社会公众监督力量，构建社会监督与行政监管相结合的监管体系，打造共商、共建、共治的招投标市场管理新格局。

　　五、政府牵头，形成合力，治理 “不合理低价中标”现象

　　对于项目整个建设过程的造价监督、管理，各行政部门均发挥着重要作用。治理“不合理低价中标”是一项长期、复杂、艰巨的工程，需要更多部门的参与，以及公众的广泛监督，各方形成合力，增加联动，共同构建长效机制，彻底根治“不合理低价中标”现象，营建良好的建设工程招投标市场营商环境。