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2019年，《深改方案》的出炉在业界引发巨大关注。无论是强化采购人主体责任、构建集采机构间的竞争机制，还是淡化评标专家的定标作用……都是对现有政府采购市场格局的极大震撼。2019年，人们急切的盼望着政策靴子落地，但是反观2019年，除了为落实《深改方案》，财政部出台了第一份制度文件——《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库[2019]38号)后，关于《深改方案》的进一步消息仿佛“消失无踪”。
然而，在今年上半年，各地却纷纷迈开了深化政府采购的试水之旅，集中出台了实质性的落地举措。
各地迈开试水之旅，深改方案落地政策接连出炉
3月26日，广西财政厅印发了《广西深化政府采购制度改革工作方案》，正式启动全区深化政府采购制度改革工作，方案主要包括11个方面内容共32项措施，明确了“三年基本完成、五年全面推进、长期持续深化”的改革思路。明确要强化采购人在采购需求制定、履约情况验收、内控机制建设、政策功能落实、采购信息公开五个方面的主体责任，落实权责对等要求，确保采购结果实现相关的绩效和政策目标。形成采购人对采购需求和采购结果负责的机制，还“权”于采购人，还“责”于采购人。推动改进评审制度，允许采购人根据项目需求特点自行合理确定评标委员会组成和自主选择评审专家。进一步强化专家的参谋咨询作用，允许采购人引入专家参与采购活动的各个环节，强化专家的专业支撑作用。引导采购代理机构加强专业能力建设，加快专业化服务转型，为采购人设定采购需求、拟定采购合同、开展履约验收等提供专业服务。
4月26日，山东省财政厅印发《关于开展集中采购机构竞争试点工作的通知》(鲁财采[2020]20 号)，明确提出为深入贯彻落实财政部政府采购制度改革部署要求，逐步建立专业高效、服务优质、竞争有序的集中采购机构竞争机制，将在山东省开展集中采购机构竞争试点工作。鼓励未设立集中采购机构地区的预算单位，委托山东省政府采购中心和济南市政府采购中心组织开展采购活动(含涉密政府采购等项目)。
5月18日，福建省委全面深化改革委员会审议通过并以省政府办公厅名义印发了《福建省深化政府采购制度改革工作方案》，对福建省政府采购制度改革作出全面部署，其中强调要放管结合，强化采购人主体责任落实。推进政府采购网上审批审核，通过线上刚性流程限制“隐形门”“旋转门”，充分保障采购人自主权;要便捷透明，优化政府采购营商环境。要健全交易机制，提升政府采购效益。
5月27日，中山市财政局印发《关于落实政府采购采购人主体责任的通知》(中财采购函[2020]10号)，明确采购人应加强政府采购业务管理，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，结合本单位实际，建立本单位政府采购内部控制管理制度。要发挥预算单位主管部门的管理职能。市级主管预算单位应当明确与所属预算单位在政府采购管理、执行等方面的职责范围和权限划分，细化业务流程和工作要求，加强对所属预算单位的采购执行管理，强化对政府采购政策落实的指导。
6月15日，甘肃省财政厅发布《甘肃省财政厅关于开展集中采购机构竞争机制试点工作的通知》，明确甘肃将开展集中采购机构竞争机制试点工作，开展试点的集中采购机构为甘肃省级、兰州市级和兰州市所辖三县五区政府集中采购机构。试点工作自2020年7月1日起至12月31日止，试点地区各级预算单位可根据工作需要，打破行政级次、地区和部门隶属关系自主选择委托甘肃省级、兰州市级和兰州市所辖三县五区政府集中采购机构代理政府采购项目(含涉密项目)。通知鼓励未设立集中采购机构地区的预算单位，可委托甘肃省级、兰州市级和兰州市所辖三县五区政府集中采购机构组织开展政府采购活动(含涉密项目)。
此外，眉山市财政局也印发了《关于加强政府采购执行有关工作的通知》，明确在全市范围内开展集采机构联动模式，鼓励当地集采机构跨行政区域对外承接政府采购项目，集中采购项目采购人根据采购项目需求特点、集采机构考核结果、集采机构的服务半径和服务能力，自主选择全市范围内的任一集采机构代理采购。改变了集采机构只承接本行政区域、本行政级次采购项目的现状，打破“只此一家，别无分店”的局面。
深改方案落地，执行层面还有哪些难题待解
针对深改方案，各地虽然出台了实质性的举措。但是由于对惯有操作和惯有思维冲击较大，不少业内人士纷纷表示，在执行层面操作的难度很大，需要相关政策的进一步推进。
以集中采购机构为例，在现行制度下，大多集中采购机构属于事业编制或者参公管理的事业编制单位，有的甚至是行政编制单位。按照现行法律的界定，集中采购机构是非营利事业法人。一位不愿透露姓名的政府采购监管部门工作人员表示，营造集中采购机构的竞争机制，说起来容易，执行起来却任重道远。
从集中采购机构本身来说，在现有机制定位不变的情况下，其竞争的动力来源何处的问题值得探讨。竞争性体现通常源于两方面，一是经济效益考核;二是绩效考核。众所周知，集中采购机构不收代理服务费、不收采购文件编制费，没有经济利益的驱使，其竞争的动力何在?撇开与经济效益挂钩的思路不谈，单纯从绩效考核的思路出发，这种竞争的动力仍然不强。集采机构绩效考核通常是从质量和数量两方面来衡量，打通集采机构的地域限制，从某种程度上是加大了机构机构间项目数量的竞争。但是，目前，我国绝大部分地区集采机构的人员编制并不充足，项目多人少的矛盾十分突出。在这样的情况下，项目数量的增加势必带来项目质量的降低。项目做得越多，出错的几率越大。集采机构跨区域去承接项目的动力更显不足。
有分析人士认为，要真正实现集采机构间的跨区域竞争，必须打破集采机构非营利事业法人的定位。一旦实现集采机构的市场化改制，一系列的人员身份问题、去留问题就会被接连牵扯出来。
加大集采机构的竞争，落脚点在集采机构身上，但是方方面面的制约因素却并不是集采机构本身就能化解的。比如，集采机构跨区域承接项目，A省的集采机构承接了B省的项目，对项目进行考核的监管机构是A省财政厅还是B省财政厅。目前，虽然试点地区的做法是在省级或市级范围内加强集采机构的竞争，但仍然涉及考核监管部门是省财政厅、市财政局还是区财政局的问题。
此外，除了软件方面的影响因素外，硬件方面的影响也同样存在。比如集采机构之间要异地承接项目，很大程度上会推行异地评审模式，这就面临网上评审系统的整合问题。在目前采购交易系统各自为政、自成体系的情况下，打通系统整合的堵点绝非易事。
《深改方案》另一个重要工作是建立采购人主体责任。但是采购人主体责任建立并非一日之功。目前，很多采购人对政府采购一知半解或知之甚少，他们寄希望采购代理机构给他们提供顾问式的全方位服务，目前，很多采购人在采购中承担的工作就是提供采购需求，有些采购单位的采购需求甚至都是代理机构或者专业机构提供的，在这样的情况下，让他们自主选择评审专家、自主选择采购方式，不少采购人会有心有余而力不足之感。
另外，《深改方案》倡导提高公开招标的限额标准，取消投标保证金。但对此问题，采购人有很多的顾虑。比如，在当前政府采购审计十分严格的情况下，采购人不敢轻易尝试非招标方式。一位采购人单位负责后勤采购的从业人员就曾告诉记者，目前非招标方式采购项目是审计的重点，审计人员会带着一种有色眼镜来看待非招标项目，特别是单一来源采购项目，仿佛只要不是公开招标项目，存在问题的可能性就很大，单一来源采购尤其如此。采购人一方面希望通过非招标方式提高采购效率，另一方面又担心非招标方式会导致一系列的审计问题，处于一种两难境地。对是否取消投标保证金，业内的争议也很大，很大一部分观点认为，收取投标保证金是法律赋予采购人的一项权利，是否收取投标保证金应由采购人决定，不宜由行政制度一刀切地废止。
不少业内人士表示，《深改方案》为我国政府采购制度改革提供了一种方向指引。但是要使其真正落到实处，需要轰轰烈烈地大干一场，涉及现有政府采购制度的推翻重建问题，是个庞大而系统的工程。比如，在采购人的定标权问题上，在评审专家的随机抽取机制上、在集采机构的性质定位上……改革的方向与现有法律制度有许多矛盾点需要化解。
