同一品牌同一型号的货物授权不唯一，投标有效吗

基本案情

某国有企业固定资产投资设备采购，采用公开招标方式，招标文件对投标人的资格要求规定，一个制造商对同一品牌同一型号的货物，仅能委托一个代理商参加投标；投标人须知正文部分第1.4.3项规定，投标人不得存在下列情形之一……（4）不得存在与本招标项目其他投标人代理同一个制造商同一品牌同一型号的设备情形；评标办法前附表第2.1.2资格评审标准规定，投标人不存在第二章“投标人须知”第1.4.3项规定的任何一种情形。报价得分采用基准价中间值法，评标基准价为各有效投标人的投标报价的平均值★（1－随机抽取的下浮系数）。

开标时发现，投标人A公司和投标人B公司代理的品牌、型号相同且均为制造商甲公司授权。A、B公司现场提出异议，认为自己才是制造商甲公司在本项目投标的唯一授权代理商，对方为“冒牌”，要求招标人进一步核查。招标人如实记录后提交评标委员会评审。评标委员会进一步细查后发现，A公司和B公司的制造商甲公司授权书的公章不一致，A公司的授权委托书加盖的制造商行政公章有数字编码，B公司的授权委托书加盖的制造商行政公章没有数字编码。对A、B两个投标人的投标文件的处理，评标委员会有两种观点。

观点一：由于A公司和B公司的制造商甲公司授权书的公章不一致，评标委员会应当启动澄清，根据澄清的结果再判定谁才是真正的唯一授权商。

观点二：招标文件明确规定投标人是代理商或经销商的，应当是制造商的唯一授权，A公司和B公司同时为制造商甲公司同一品牌同一型号的代理商，不符合招标文件规定，应直接否决两公司的投标。

案例分析

上述案例中，有两大问题值得关注和讨论。问题一：评标委员会能否要求投标人就授权委托书的真伪作澄清、说明？问题二：A公司、B公司投标文件是否有效？

评标委员会可以启动澄清、说明

1.启动澄清、说明的权限

《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第五十二条第一款规定：“投标文件中有含义不明确的内容、明显文字或者计算错误，评标委员会认为需要投标人作出必要澄清、说明的，应当书面通知该投标人。投标人的澄清、说明应当采用书面形式，并不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。”

《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家发展计划委员会等七部委令第12号令，以下简称12号令）第二十一条规定：“在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标。”

从上述规定看出，有权向投标人发起澄清、说明的只能是评标委员会，但评标委员会不得接受投标人主动发起的澄清；招标人、招标代理机构或行政监督部门没有启动澄清、说明的权限。同时，《招标投标法实施条例》第五十二条使用“可以”字样，表明三种情形的澄清不是必须，评标委员会可根据实际情况判断是否启动。12号令第二十一条对于低于成本的判定使用的是“应当”，表明此类情形的澄清说明是必选动作。

2.法定可以启动澄清、说明的情形

《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）指出，发现投标文件中含义不明确、对同类问题表述不一致、有明显文字和计算错误、投标报价可能低于成本影响履约的，应当先请投标人作必要的澄清、说明，不得直接否决投标。

（1）含义不明确

含义不明确，指的是投标人在投标文件中表达了但评委看不明白的内容。例如，招标文件规定，产品质保期至少一年。某投标人在该条款上应答满足条件，但没具体说明承诺的质保期究竟为几年。此情形评标委员会可以要求该投标人进行澄清，说明具体质保期限。

在投标文件中未表达的内容，不属于含义不明确的情形。不能因为投标文件中缺失大量的应答材料而认为无法判断其投标是否满足招标文件要求，都归为含义不明确予以澄清，对于缺失的内容，应视其为不具备、不响应，否则投标人可利用此机会进行二次应答，违反《中华人民共和国招标投标法》的“公平性”原则。例如，招标文件要求投标人提供建筑工程施工总承包资质扫描件，某投标人投标文件中未提供，则不能因“无法判断该投标人是否具备该资质”而归为含义不明确情形，此情形应当视为其不具备资质；对投标文件中资质明显过期的情形，也不能因为“无法得知其资质是否有效力”而将其归属含义不明确的情形，不能要求投标人予以澄清补正。

（2）对同类问题表述不一致

对同类问题表述不一致，是指在投标文件中，相同问题前后表述不一致。以前述“招标文件要求质保期至少为一年”为例，如果某投标人在投标函中承诺为一年，在投标文件的技术方案中承诺为三年，招标文件又未规定投标文件内容不一致时的修正规则，这时评标委员会可启动澄清。

（3）有明显文字和计算错误

有明显文字和计算错误，指的是文字个别内容存在笔误、错别字或者明显不合逻辑的情形。例如，某工程项目的最高限价为300万元，某投标人投标函大写报价为贰佰柒拾万万元，小写270万元，已标价工程量清单合计270万元，此时不能以投标函大写为准修正小写，而是应当将投标函的大写理解为存在明显的文字错误，多写了一个万字；明显的计算错误，指的是产品单价*数量≠合价，或者合价≠总价等情形，这时可根据12号令第十九条规定“总价金额与单价金额不一致的，以单价金额为准，但单价金额小数点有明显错误的除外”以单价修正总价。评标委员会可启动确认型澄清，请该投标人确认修正后的总价。

（4）涉嫌低于成本价

与投标文件存在算术性错误的确认型澄清、说明不同，低于成本的澄清、说明属于投标人自证清白。当评标委员会发现投标人报价明显低于均价时，不能直接以其“低于成本价竞标”否决其投标，应当通过澄清给予其解释的机会，当投标人不能合理作出说明，或者未作说明时，评标委员会才能以其“低于成本价竞标”否决其投标。投标人澄清时，只需证明其报价不低于自身成本即可，不需要说明报价是否低于行业平均成本。

3.其他可以启动澄清、说明情形

有观点认为，评标委员会启动澄清、说明仅限于以上四种情形。笔者认为，这种观点是片面的，机械的。理解可以启动澄清、说明的情形应从评标委员会可以启动澄清、说明的立法目的角度去理解。

评标过程中的澄清、说明，是指评标委员会要求投标人对投标文件中特定内容进行解释、说明。该操作一方面有利于评标委员会准确地理解投标文件的内容，把握投标人的真实意思表示，从而对投标文件做出更为公正客观的评价；另一方面也有助于消除评标委员会和投标人对招标文件、投标文件理解上的偏差，避免招标人和中标人在合同履行过程中出现不必要的争议。

实践中可以启动澄清的情形还包括但不限于以下三种。

（1）被视为串标的澄清、说明

《招标投标法实施条例》第四十条列出了六种视为投标人相互串通投标的情形，但其中有可能为意外情形导致的。“视为”是一种将具有不同客观外在表现的现象等同视之的立法技术，是一种法律上的拟制。尽管如此，“视为”的结论并非不可推翻和不可纠正。为避免适用法律错误，评标过程中评标委员会可以视情况给予投标人澄清、说明的机会。例如，投标人A和投标人B上传投标文件，出现IP地址一致，视为串标，但两个投标人在同一栋写字楼办公，且均使用的是电信的网络。对于此种“视为”的情形，除招标文件另有规定外，应当允许投标人A和投标人B澄清说明，评标委员会根据澄清说明的情况再进行判断，避免误伤。

（2）细微偏差的澄清说明

12号令第二十六条规定，细微偏差是指投标文件在实质上响应招标文件要求，但在个别地方存在漏项或者提供了不完整的技术信息和数据等情况，并且补正这些遗漏或者不完整信息，不会对其他投标人造成不公平。细微偏差不影响投标文件的有效性。评标委员会应当书面要求存在细微偏差的投标人在评标结束前予以补正。拒不补正的，在详细评审时可以对细微偏差作不利于该投标人的量化，量化标准应在招标文件中规定。

（3）涉嫌虚假的澄清、说明

《招标投标法实施条例》第五十一条规定，有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：……（七）投标人有串通投标、弄虚作假、行贿等违法行为。

虚假投标严重扰乱招标投标市场秩序，影响招标采购活动的公平、公正。评标委员会有权对投标人相关信息的合理质疑并启动澄清、说明。质疑是合理的怀疑，不是去判断，只是往判断的方向让投标人予以澄清、说明，评标委员会只需要大胆怀疑，小心求证即可。例如，某投标人拟派的建造师小明2015年才注册到A公司，但投标文件中却提供了小明2014年在A公司担任项目经理的业绩，评标委员会就有理由怀疑业绩可能涉嫌虚假，要求投标人进一步澄清、说明。投标人拒绝澄清、说明或者其澄清、说明不具有合理性的，评标委员会可以否决其投标。

需要注意的是，评标委员会不是鉴定机关，多数情况下，评标委员会的评标专家没有能力，也无法核实其信息真伪，因此对《招标投标法实施条例》第五十一条规定的弄虚作假应当否决投标应作限制解释，即仅指评标委员会根据其专业能力和知识，对投标人存在弄虚作假情形且在评标现场能够发现也应当发现的，经评标委员会启动澄清、说明后，根据澄清、说明情况判定属于虚假投标的，才属于评标委员会应当否决其投标的义务。例如，A公司用软件修改了某个类似项目业绩，改后的资料达到以假乱真的地步，评标专家在评标现场无法核查业绩真假，也没有理由怀疑并启动澄清、说明程序，评标委员会当然也无法否决其投标。

4.授权不唯一，评标委员会具有启动澄清自由裁量权

需要说明的是，对于同一品牌同一型号货物的代理权授权不具备唯一性的，根据各投标人授权委托书的对比情况，评标委员会具有是否启动澄清的自由裁量权，即评标委员会认为需要投标人澄清、说明的，可以启动澄清程序，反之则可以不予启动。

本案例中，评标委员会已经发现A公司和B公司的制造商甲公司授权书的公章不一致，A公司的授权委托书加盖的制造商行政公章有数字编码，B公司的授权委托书加盖的制造商行政公章没有数字编码。通常情况下，制造商的公章应当是唯一的，A公司与B公司授权委托书加盖的公章明显不同，可能涉嫌虚假投标，因此启动澄清更有利于体现公平、公正原则，也有利于保护投标人的合法权益。

需要注意的是，由于本项目的报价得分采用基准价中间值法，且基准价以有效投标人投标报价的平均价为基准，故有可能造成制造商故意委托两家或两家以上代理投标，然后根据报价得分情况选择认可最有利的某个投标人为其唯一授权代理商，对其他中标可能性不大的代理商授权不予承认，这对其他投标人不公平。必须指出，尽管澄清可能被人恶意利用，但启动澄清的目的是判定投标人唯一授权的真实性，招标人应当加强澄清引发漏洞的治理措施，如对自认虚假授权的采取相应的诚信惩戒措施等，不能因为澄清可能引发一些影响而因噎废食不予启动澄清。

A、B两公司投标是否有效的探讨 

A公司、B公司投标是否有效需要根据评标委员会启动澄清、说明的情况具体分析。“投标人须知正文部分第1.4.3项规定，”投标人不得存在下列情形之一：……（4）不得存在与本招标项目其他投标人代理同一个制造商同一品牌同一型号的设备情形”；评标办法前附表第2.1.2资格评审标准规定，投标人不得存在第二章“投标人须知”第1.4.3项规定的任何一种情形。

本案例中，投标人A公司和投标人B公司代理的品牌、型号均相同且均为制造商甲公司授权，因投标人A公司和投标人B公司互相指认对方的授权虚假，故投标人A公司和投标人B公司的投标是否有效取决于其评标委员会对投标人澄清、说明的情况的判定结果。

为了证明自己是制造商的唯一授权人，投标人可以采取以下措施：一是提供官方授权文件原件。投标人可以提供制造商签署的官方授权文件原件，明确指出该投标人是制造商的唯一合法授权代表。这个文件应该包括制造商的名称、日期、签署人的身份等重要信息。二是提供合同和协议。投标人可以提供与制造商签订的合同和协议作为证明。这些文件应涵盖双方的权利和义务，并明确供应商作为制造商的唯一授权代表。三是提供相关证明文件。投标人可以提供其他相关的证明文件，如生产许可证、商标注册证书、技术合作协议等。这些文件可以证明供应商与制造商有着密切的经营关系，并具备合法的授权地位。四是参考第三方认证和验证。投标人可以提供来自独立第三方机构的认证和验证报告，证明他们是制造商的唯一授权代表。这些认证和验证报告应该具有权威性和可信度，可以加强供应商的主张。五是提供品牌宣传资料。投标人可以提供制造商的品牌宣传资料，如宣传册、广告、市场推广活动等。这些资料可以证明供应商与制造商有着紧密的合作关系，并且是其唯一授权的销售渠道。

在提供这些证明材料时，供应商应确保文件的真实性和完整性。评标委员会会对提供的证明文件进行审查和评估，以判断供应商是否合法地享有制造商的唯一授权地位。对于投标人提交的澄清、说明材料的采信，可参考司法实践中的高度盖然性规则或优势证据规则。

1.高度盖然规则在评标委员会启动澄清、说明中的应用

高度盖然性是指某个事件或事实非常确定且不容置疑，几乎无需进一步证明或解释即可达成共识。在评标委员会启动澄清、说明中，高度盖然性可以被应用于判断投标人的资格或提供的材料的真实性和合规性。

就本案例而言，如果投标人A公司或B公司中的一方有充分的证据足以证明对方提供的授权委托书是虚假的，如制造商甲公司对双方授权函真实性的确认函，对提供虚假授权投标人的律师函，甚至是对方授权委托书的司法鉴定证明材料，则提供充分证据证明自己授权委托书是真实的且对方授权委托书虚假的一方，其投标有效。

2.优势证据规则在评标委员会启动澄清、说明中的应用

优势证据规则又称为高度盖然性占优势的证明规则，即当证据显示待证事实存在的可能性明显大于不存在的可能性，可据此进行合理判断以排除疑问，在已达到能确信其存在的程度时，即使还不能完全排除存在相反的可能性，但也可以根据已有证据认定这一待证事实存在的结论。

就本案例而言，如果双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，评标委员会应当结合双方的证明材料，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。例如，A公司提供了制造商甲公司的区域代理合同、订货单、往来业务记录、关于本项目授权的沟通记录、排他协议等，而B公司无法提供相关证明材料或者提供的证明材料没有A公司提供的证明材料更具说服力，则可以适用优势证据规则。

3.当澄清说明均无法证明授权具有唯一性时，相关投标均无效

本案例中，如果投标人A公司和投标人B公司提供的澄清、说明材料均无法让评标委员会认可其授权具有唯一性，则视为制造商甲公司同时对两个代理商均予授权，根据招标文件规定，投标人A公司和投标人B公司投标均无效。

需要说明的是，如果投标人A公司或投标人B公司认为竞争对手伪造授权造成损失的，与招标人无关，投标人A公司或投标人B公司可以依法提起民事诉讼，请求其承担赔偿责任。

案例启示

同一品牌同一型号的货物授权不唯一的，评标委员会可以视情况启动澄清、说明不限于法定的四种情形，对于可能涉嫌虚假投标的，评标委员会可以启动澄清。投标人澄清、说明材料无法直接判定真伪的，应当结合高度盖然规则和优势证据规则等多方面因素加以判定。澄清、说明材料仍无法判定的，视为不具备唯一授权。