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关于政府投资建设项目动态造价管控的思考

2021年12月07日 作者:吴振全 打印 收藏

  在政府投资建设项目实施过程中,项目造价是动态变化的。控制论为建设项目造价管控提供了理论依据。“预防性”控制是造价管控的根本思想,而面向环境条件变化的“权变”应对则是实施动态造价管控的基本理念。随着建设项目功能需求的逐渐明细,设计成果也逐渐清晰准确。这种对相对稳定的造价可控性追求与在各类因素影响下造价动态变化的矛盾成为项目造价管控的局限。对于政府投资项目,在前期阶段,建设单位为争取最大化的投资审批,不得不考虑影响投资的所有因素,并确保经审批的投资估算及初设概算能够满足项目需要。当项目总投资确定后,造价管控重心转移到面向限额的控制过程,然而这是更加复杂的过程,即便在前期阶段,项目资金申报与审批也需要经过一系列技术、经济管理要素的融合。在实施阶段,受使用功能细化、工期压缩等影响,设计成果和造价管控目标频繁调整。对此,有必要针对项目各阶段实施差异化的造价管控。

  本文根据造价动态管控实践将政府投资建设项目划分为八个阶段。在深入分析各阶段管控特征的基础上,提出了造价管控的具体方法,形成了造价动态闭环管控思想。文章还围绕管控过程对若干重要问题作了分析,从而为政府投资建设项目实施科学的造价管控提供参考。

  项目设计成果变化特征

  在项目实施全过程,设计成果受多种因素影响而逐渐细化明确,这种影响大致可归为主动与被动两类。综合考虑项目技术与经济管理要素的融合,又可将项目实施过程划分为多阶段。本文以房建项目为例逐一梳理各阶段造价管控特征,详见表1。

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  如表1所示,第一、二阶段是项目方案确立的阶段,项目产生了投资估算值,这一阶段旨在实现对项目投资的总体把握。待第三阶段即项目初设概算审批后,确定了项目造价管控限额。而第四阶段的施工招标控制价则是在绝大部分工程内容(就房建项目而言,为传统十大分部分项工程)明确的前提下,所形成的项目造价管控的目标值。但由于此时仍有部分暂估价内容对应的设计成果尚未形成,这一目标值仍有着一定比例投资的暂不确定性。在第五阶段中,待施工图设计进一步完善,施工总承包单位自行施工范围对应内容的造价管控目标得以明确。而在第六、七阶段中,则暂估价内容设计与施工随招标实现,部分工程变更产生,造价管控目标将再次调整。总体看,随着设计成果细化、工程变更积累,实施影响因素显现,项目造价最终确定。

  项目动态造价管控过程

  面向工程建设项目造价动态管控的过程就是控制论中自动控制原理的应用过程。将项目按照造价管理里程碑划分为若干阶段,分析各阶段影响因素,尤其是以设计为代表的技术因素,并根据影响程度确立各阶段造价管控目标值,从而形成项目动态造价管控目标值体系。一般而言,项目可划分为两个时期,第一是项目前期,以初步设计概算审批为标志,又可具体细化为三阶段,即匡算、估算和概算阶段。三阶段中以概算形成为历程碑,经批准的初设概算成为项目投资管控最高限额,该限额是项目造价管控目标体系确立的前提。第二是项目后期,任何情况下造价管控目标值均不得高于经批准的初设概算总金额,但在限额条件下项目资金可调剂使用。

  造价管控目标值需在后期各阶段与经批准的初设概算对比。在后期各阶段中,造价管控环环相扣,紧前阶段控制目标是紧后阶段参照的基准,紧前阶段控制过程是后一阶段的前提。在实施阶段,每紧后控制阶段都在紧前阶段基础上通过与经批准的初设概算对比,并对设计成果优化后形成该阶段造价管控目标值。应该说,项目造价管控就是基于紧前阶段目标而对紧后阶段预控的过程。紧前阶段已明确事项,在紧后阶段固化,而仅对未明确事项进行优化。总体看,第三阶段最重要,该阶段更需考虑影响项目投资所有因素,并围绕影响优化设计成果,即便是在概算评审过程中,也要尽可能地对设计成果作出一定优化。在第四阶段的施工总包招标中,将针对设计成果实施第一次集中设计优化。典型地,房建项目中,往往是对与结构相关的分部分项工程施工图进行必要论证,同时落实各行政主管部门的行政审批或监管要求。即便是针对暂估价内容,在初设方案层面也应保持稳定,针对必要内容完成论证与优化。在第五阶段,面向施工单位合理化建议的设计调整是第二次集中设计优化过程。在第六阶段,项目完成了第一批次暂估价内容设计,同时综合项目第一批次累计工程变更,并考虑与紧前阶段造价管控目标偏离的程度,结合与经批准的初设概算对比,实施第三次集中设计优化。在以后各施工年度内,项目进入第七阶段,当完成第N批次暂估价内容设计,同时产生第N批次项目工程变更后,考虑到与第六阶段所确定的造价管控目标值偏离程度,结合与经批准的初设概算对比结果,实施第四次集中设计优化,直至项目接近尾声,设计成果可优化的空间也逐渐减小。

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  项目造价动态管控的关键问题

  阶段、时点与窗口

  在上述建设项目动态造价管控八个阶段中,各阶段联系十分密切,尤其是相邻阶段,八个阶段组成了项目造价管控的完整闭环。项目投资申报与审批的合理性决定了科学控制的可能性。由于实施各阶段优化是以概算限额为基础的,项目经批准的初设概算必须是具有优化潜力的控制限额,从而为项目实施阶段造价管控预留弹性空间。项目技术经济优化曲线的整体趋势是必然递减的,项目后期在限额范围内的优化空间趋近于零。但突破经批准的初设概算限额后,还可能具备一定的可优化空间。项目第四、五、六、七阶段是项目实施动态造价管控的关键阶段。这些阶段的优化过程多出于被动,但相对紧后阶段,却具有充分的积极预控色彩,由此可见,动态造价管控的预控性是相对的。

  纵观整个项目,实施动态造价管控时点(也称时机)的把握至关重要。在项目前期,影响项目投资的因素必须在概算审批前考虑周全,有关项目重大方案的确定和关键问题的处置也有必要在这些时点前完成。在项目实施投资估算审批前,对于复杂项目有必要实施科学的功能需求管理。要重点抓住施工招标时机,完成招标前有关技术、经济、商务以及行政审批各项工作,这有利于投标响应的充分性。此外,在第四阶段,由于项目实体刚刚形成,施工总承包、监理单位结合项目施工提出合理化建议,将给项目带来一定的可优化空间。

  窗口是实施造价管控具体行为所持续的时间或者实施某一具体控制性时机所持续的时间。捕捉项目造价动态控制窗口是必要的,不同阶段造价管控的窗口不同。在项目前期,项目投资估算和概算评审期间是重要窗口,建设单位对概算调整及评审的响应也应当迅速。项目施工招标控制价编制同样是重要窗口。在施工总承包单位进场后的一定时间内,考虑到项目并未全面实施,必须限定这一阶段的设计优化时限。在暂估价招标控制价编制中,设计优化的时间以及围绕工程变更而开展论证的时间均为重要窗口。此外,项目进度款申报、审核与谈判时间是重要窗口。对这些窗口的把握成为项目进度管控的重要基础。

  项目造价动态管控的部署

  实施动态造价管控,必须坚持建设单位及其委托的专业化项目管理咨询机构面向项目全过程进行专业化部署。这一部署的核心是组织各参建单位全面参与动态造价管控过程。

  首先,应明确各单位在造价管控中的具体职责。造价管控过程中,同样以建设单位为中心。应由专业化的项目管理咨询机构针对八个阶段的动态造价管控形成总体方案。其次,在此基础上,进一步细化各参建单位围绕造价动态管控过程与建设单位及项目管理咨询机构管理伴随服务事项。尤其是对于设计、监理及施工总承包单位,有关管控要求必须具体明确。再次,将上述各参建单位的职责分工在招标与合同缔约过程中予以确立,就关键管控要求各参建单位在投标阶段作出明确响应。为确保造价管控力度,需要将各参建单位围绕造价管控的服务与合同价款支付相关联。颁布动态造价管控制度,促进各参建单位履职尽责。最后,围绕造价动态管控工作实施履约评价管理,以便从合同管控层面对各参建单位行为予以纠偏。

  结语

  建设项目投资管理与造价管控贯穿始终,是项目管理的主线,其重点是与其他各项工作尤其是技术管理有机融合,确保以建设单位为中心的管理协同。实践中,造价动态管控组织难度大,对经济成果依赖性强,也是一项联动性管理过程,各环节衔接紧密,强调前瞻性谋划,是项目精细化管理的重要方面。只有实施严谨周密的动态管控手段,才能确保项目投资可控,实现项目管理的高质量推进。

责编:乔俊杰
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