对邀请招标项目联合体投标的若干思考

　　“邀请招标项目中，被邀请的供应商能否组成联合体投标”以及操作上的细节问题，容易引起争议。就此，笔者结合《招标投标法》体系的法律规定分析探讨如下。

　　邀请招标项目可以接受联合体投标

　　《招标投标法》并不禁止邀请招标项目接受联合体投标。关于邀请招标项目的投标人主体资格，《招标投标法》第十条第三款规定：“邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。”第二十五条规定：“投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。依法招标的科研项目允许个人参加投标的，投标的个人适用本法有关投标人的规定。”第三十一条第一款规定：“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。”由此，第十条、第二十五条规定了“投标人”的一般情形，也与《民法典》上民商事法律主体(法人、非法人组织、自然人)的意思一致，只是称谓不同。在此基础上，第三十一条又针对招投标法律行为规定了一种特殊主体“联合体”，其在《民法典》上没有规定，但本质上还是法人或其他组织通过协议合作参与市场竞争。应结合上述三个法条来系统理解，投标人可能是法人、其他组织或者它们组成的联合体，依法招标的科研项目允许个人投标，这也符合《招标投标法》体系的解释。而且，未见限制联合体参与邀请招标项目投标的法律规定。再者，《招标投标法》第十条第二款针对公开招标项目也未提及“联合体”，但大家并不质疑联合体可以参加公开招标项目的投标，那么对邀请招标项目也没有道理区别对待。因此，联合体投标在邀请招标活动中有适用的空间。

　　《招标投标法实施条例》允许联合体参与邀请招标项目的投标。《招标投标法实施条例》第三十七条第一款规定：“招标人应当在资格预审公告、招标公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。”依据该条文的意思，法律制度设计承认了邀请招标项目允许联合体投标。

　　从法律解释的角度分析，也不能得出邀请招标项目排斥联合体投标的结论。法律条文语言简约、原则，且各条文形式上是孤立的，但实际上它们之间有一定的并列、包含或相互补充的内在逻辑关系，这就需要运用法律解释工具来探寻文字背后的立法真意，正所谓“法律非经解释不能适用”。可能有人会提出，根据《招标投标法》第十条第三款规定，被邀请的供应商是“特定的法人或者其他组织”，那么，第一，邀请招标项目的投标人只能是“法人或者其他组织”，不包括联合体。第二，“法人或者其他组织”必须是“特定的”，也就是应直接明确具体的供应商名称。因《招标投标法》第三十一条第四款要求“招标人不得强制投标人组成联合体共同投标”，则招标人在投标邀请书中就不得指定联合体组成成员(如A+B还是A+B+C)，这种情况下邀请的联合体成员不明确，即违背前述法条中的“特定的”要求。初看这种观点有一定道理，实则不然。

　　首先，如前所述，邀请招标项目的投标人除了“法人或者其他组织”，也包括“联合体”，不再赘述。

　　其次，前面这种理解只是片面的字面解释。根据《现代汉语词典》，“特定”一词有两种解释，本文语境下指“具体的某一种或某一个”，除了具体的某一个人或物，也可以是某一种人或物。若从前者理解，被邀请的供应商是某一个具体的法人或其他组织;若从后者理解，词典中“一种”是指“一个种类”，“种类”又指“根据事物本身的性质或特点而分成的门类”，即两个以上具有相同性质或特征的人或物才可组成为“一种”“种类”或“门类”，那么“某一种人或物”可理解为若干法人或其他组织组成的非组织型机构，也就是被邀请的法人或其他组织可以负责组成联合体，这也是依据文义解释得出的字面意思。

　　再次，依据目的解释，《招标投标法》第三十一条规定的联合体投标制度，其初衷是对技术特别复杂的大型项目，组成联合体能够增强投标竞争力和中标后的履约能力，弥补联合体有关成员技术力量的相对不足，达到强强联合和优势互补的效果;对招标人而言，能够吸引更多有实力的投标人参与投标，提高招投标活动的竞争性，顺利实现招标目的。因此，无论公开招标项目还是邀请招标项目，都有联合体投标的需求。

　　最后，当法律条文的字面含义比立法原意更窄时，有必要实事求是作出比字面含义更广的解释，是为扩大解释，以维护立法目的，切不可将视野局限于法律条文本身，近乎机械地理解，这样会脱离法律的精神实质而断章取义或陷于形式主义。从这一角度讲，根据《招标投标法实施条例》第三十七条第三款“联合体各方在同一招标项目中以自己名义单独投标或者参加其他联合体投标的，相关投标均无效”的规定可推导出受邀请的供应商组成的联合体只能是一个，再加上招标文件中关于组成联合体的条件，故联合体的特征是明确的、可以与其他供应商相区别的，因此可以将被邀请、已指名道姓的某法人或其他组织组建的联合体的情形，理解为符合法条中“特定的”一词要求。

　　邀请招标项目允许联合体投标的，应当在投标邀请书中明确规定“本项目接受联合体投标”

　　《招标投标法实施条例》要求投标邀请书中载明是否接受联合体投标。依据《招标投标法实施条例》第三十七条第一款“招标人应当在……投标邀请书中载明是否接受联合体投标”的规定，邀请招标项目的招标人可以根据项目实际决定是否接受联合体投标，如果决定接受联合体，则应当在投标邀请书中明确给予被邀请的供应商以选择权，载明“你单位可以组成联合体投标”，这是法定的投标邀请书应当记载的内容，如无表达此意思表示的内容，则被邀请的供应商不得自行组成联合体投标，因为联合体与该供应商并非同一主体、同一身份，未被邀请的联合体没有资格投标。

　　现有国家、行业或地方的标准招标文件对邀请招标项目允许联合体投标的条款设计规定了相应内容。国家发展改革委早期发布的《中华人民共和国标准施工招标文件(2007年版)》等文本《第一章投标邀请书(适用于邀请招标)》之“3.投标人资格要求”都规定了“3.2 你单位________(可以或不可以)组成联合体投标。联合体投标的，应满足下列要求：________。”后期的《中华人民共和国标准设计招标文件(2017 年版)》等文本《第一章投标邀请书(适用于邀请招标)》之“3.投标人资格要求”也明确规定了“3.2本次招标________(接受或不接受)联合体投标。联合体投标的，应满足下列要求：________。”国家铁路局发布的《铁路工程标准施工招标文件》(国铁工程监〔2020〕50号)之“第一章 投标邀请书(适用于邀请招标)”中规定：“投标人资格要求：……3.2对于___标段,你单位_______(可以或不可以)组成联合体投标。联合体投标的，应满足下列要求：______”。地方的类似规定也不少，如《雄安新区工程建设项目标准招标文件》(2020年版)的13个招标文件文本在“第一章投标邀请书(适用于邀请招标)”之“3.投标人资格要求”中也都明确规定“(6)本次招标_______(接受或不接受)联合体投标。联合体投标的，应满足下列要求：________。”《浙江省房屋建筑和市政基础设施施工招标文件示范文本》之“第一章 投标邀请书”中也有类似内容，举不胜举。

　　邀请招标项目允许联合体投标的实务操作问题

　　就邀请招标项目如何落实联合体投标制度，国家发展改革委等部门联合编著的《〈招标投标法实施条例〉释义》给出了操作方案，实践中可以借鉴。即：“邀请招标的项目，为了防止被邀请的潜在投标人组成联合体造成不公平或者不充分竞争，甚至可能导致招标失败，投标邀请书中也应当明确是否接受联合体投标。如接受，被邀请的潜在投标人应当在收到投标邀请书后，按照投标邀请书的要求以书面形式确认是否组成联合体，以及联合体的组成情况，以便招标人事先掌握有关信息，决定是否需要补充邀请其他潜在投标人，以保证竞争的充分性，避免因提交投标文件的投标人少于3个而导致招标失败。”

　　另外，在具体操作上，还需注意以下问题：

　　第一，如果投标邀请书中并未载明“你单位可以组成联合体投标”之类意思表示的内容，则被邀请的供应商不得自行组成联合体投标，因为联合体与该供应商并非同一主体、同一身份，未被邀请的联合体没有资格投标;以联合体投标的，招标人应拒收该投标文件。

　　第二，不能直接在投标邀请书中指明联合体组成成员，如邀请对象为“A+B联合体”或“A+B+C联合体”。理由在于：《招标投标法》第三十一条第四款明确规定：“招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争”。因此，招标人允许联合体投标的，只能借鉴前述标准招标文件的做法，向已经明确指定的供应商发出投标邀请书，并在其中明确规定“本招标项目接受联合体投标”，而且明确联合体投标应满足的条件即可，否则违背上述规定，涉嫌干预投标人经营自主权或招标人内定中标人。

　　第三，也不能在投标邀请书中要求被邀请的供应商组建联合体投标时只能由其担任牵头人，因为是否组建联合体、与谁组成联合体以及联合体如何分工，都属于投标人的经营自主权，由其自主决定，招标人不得干预。