政府采购需求管理内控制度设计

　　2021年7月1日《政府采购需求管理办法》(以下简称《办法》)正式施行，政府采购需求管理工作有了更明确的要求与依据。其中，风险控制贯穿采购需求管理工作的全过程，为采购需求和采购实施计划的顺利制定提供保障。本文以政府采购需求管理程序为主线，全流程梳理风险点，希望为采购需求管理内控制度建设提供思路和借鉴。

　　政府采购需求管理工作的一般流程

　　《办法》将政府采购需求管理定义为“采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动”。据此，本文将政府采购需求管理工作流程划为四个环节：确定采购需求、编制采购需求、制定采购实施计划、控制风险。

　　确定采购需求

　　采购需求是采购人为实现项目目标，提出拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。其中，技术要求是针对采购标的的功能和质量而言的，商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求。确定采购需求不能“拍脑袋”决策，要根据市场供给情况、产业发展情况、历史采购经验等信息慎重考虑，如有必要则需开展需求调查工作。《办法》明确了应开展采购需求调查工作的四种情形，包括1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目;涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等;技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等;主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目。

　　编制采购需求

　　首先，要以确定的采购需求为基础。其次，根据项目特点、实际需要与项目预算综合考量。最后，注重采购需求描述，文字、图表等表述应准确、清晰、明了、无歧义。

　　制定采购实施计划

　　采购实施计划是采购人为实现采购需求，对合同的订立和管理所做的安排。通常根据法律法规、政府采购政策和国家有关规定，结合采购需求的特点确定，各级财政部门按照简便、必要的原则进行备案。在制定采购实施计划中，需特别注意的是，对于开展需求调查的项目，要研究采购过程和合同履行过程中的风险，提出有针对性的风险预案。

　　对重点风险事项进行审查

　　《办法》明确规定采购人要建立审查工作机制，对采购需求管理中的重点风险事项进行审查。审查分为一般性审查和重点审查，开展采购需求调查的项目，应进行重点审查。对于审查不通过的项目，应当修改采购需求和采购实施计划的内容并重新进行审查。

　　政府采购需求管理各环节的主要风险

　　采购需求确定不够严谨

　　确定需求环节的风险主要集中在需求调查上：一是按要求需开展需求调查未开展;二是面向市场主体开展需求调查时，采购人选择的调查对象少于3个，且不具有代表性，违背《办法》第十条的规定;三是没有根据采购项目的实际情况，采取合适的方式开展需求调查，例如未针对复杂采购项目，征求相关供应商、专家意见，未就公共服务项目向社会公众征求意见等;四是没有对采购需求进行科学合理的价格测算。

　　采购需求编制不够科学

　　《办法》要求采购需求编制应合规、完整、明确。然而，实践中，需求编制可能存在违规、不完整以及模糊的风险，主要体现为：一是政府采购需求编制违背法律法规与社会公德;二是编制采购需求未实现规定的功能或目标，未落实政府采购政策要求;三是采购需求不完整，没有具体说明采购标的的技术要求和商务要求;四是采购需求标准不合规，未征求相关供应商、专家意见，未充分考虑可能影响供应报价和项目实施风险的因素，指标设定含糊，量化不合理。

　　采购实施计划规范性欠佳

　　制定采购实施计划环节的风险大致可分为两类：程序风险、内容风险。程序风险主要表现为委托代理采购程序风险，即采购人没有在采购活动开始前对代理机构代为制定的采购需求进行确认。内容风险主要体现为：一是没有编制采购实施计划;二是采购实施计划内容违背法律法规要求，例如在评审标准中违规设定业绩要求，或者以特殊用途为由超出预算标准和规避批量集中采购等。

　　风险控制措施不够完善

　　目前政府采购需求的风险控制机制尚未形成体系，不相容岗位设置不尽合理，风险防控措施尚需加强。《办法》提出的建立审查工作机制，在施行中也存在诸多问题：一是个别采购人未依法依规建立审查机制;二是个别采购人对审查结果束之高阁，并未对审查不通过的采购项目进行整改或未重新进行审查;三是一般性审查与重点审查的内容不全面;四是需求审查岗位设置不合理。

　　加强采购需求管理内部控制的设想

　　《办法》第四章为“风险控制”，凸显了内控制度建设在政府采购需求管理工作中的重要性。笔者根据政府采购需求管理流程及其中的潜在风险，依据《办法》与《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔2016〕99号，以下简称《指导意见》)，尝试构建较为完整的政府采购需求管理内控体系。

　　内控制度整体设想

　　《指导意见》要求以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度。笔者设想以风险控制措施，特别是审查工作机制为基础进一步搭建内控体系，将政府采购需求管理内控体系分为职责分工控制、审批控制、绩效考评控制三部分，如图1所示。

　　职责分工控制

　　职责分工控制是采购需求内控制度“分事行权、分岗设权、分级授权”的具体体现，也是防范采购需求管理程序风险的重要举措，具体如图2所示。建议采购单位形成内部监督、采购与业务相互制衡的分工体系，按行政管理职能定机构、定岗、定人、定职、定责。其中，内部监督部门双重审批把关，定期组织风险评估与考核;采购部门负责制定政府采购需求管理工作所需的各类文件、报告;业务主管部门负责需求管理工作的具体执行，实地组织需求调查，向社会公众公示文件等。如图2所示。

　　审批控制

　　审批控制主要是针对确定需求、编制需求与制定采购实施计划环节存在的内容风险而设计的，审查采购需求内容是否合法合规(审批要点详见表1、表2、表3)。具体而言，审批控制工作由内部监督部门负责，采购项目上一级负责人牵头开展一般性审查或重点审查，确定需求内容设置符合法律法规要求与项目实际，最终审批人员需在审批意见表上签字，责任到人。

　　绩效考评控制

　　绩效考评控制主要是为加强内控措施的结果应用而设计的，主要体现为：一是实行“双挂钩”，将内控制度建设、风险评估、审批结果与单位部门绩效考评、员工个人发展挂钩，调动单位与员工参与内控制度建设的积极主动性。二是物质激励与精神激励并举，对在风险评估和审批中表现优秀的项目小组成员给予适当的奖励与表扬。三是加大惩处与整改力度，内部监督部门要严格执行审批制度，切实履行监督职责，对于审查不合规的项目及时通知整改并予以复查。