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《关于印发〈政府采购需求管理办法〉的通知》(财库〔2021〕22号，以下简称“22号文”)自2021年7月1日起正式实施，至今已满3个月。这一重磅政策文件倍受各方关注，被视为深化政府采购改革方向和精神以及下一步采购管理执行机制改革的集大成者，引起了不同角度的讨论和解读。
要想让22号文真正在基层落地生根、开花结果，需要全国各级各地政府采购监管部门，找准“上情”与“下情”的对接点，结合本地实际综合考量，制定细化、量化措施，完善配套政策，精准发力，协同施策，才能让采购人主动执行政策规定，自觉按照政策落实。
22号文的重要性
第一，采购需求管理是深化政府采购制度改革的重要内容。《深化政府采购制度改革方案》及其实施意见要求“建立采购需求为引领的采购管理和执行机制”，明确提出“以采购需求为引领，构建采购需求特点与采购方式、评审规则、合同类型相匹配，价格与质量、效率、风险相统一的体系化的交易制度”“建立采购需求管理制度。采购人要切实履行在采购活动中的主体责任，认真开展采购需求调查，根据国家经济和社会发展政策、预算安排及绩效目标、采购管理制度、市场状况，合理确定政府采购需求”。第二，明确采购人对采购需求管理负有主体责任。22号文落实了深化政府采购制度改革“以强化采购人主体责任为核心，全面落实‘谁采购、谁负责’原则”的核心任务要求，首次提出政府采购需求管理的概念，并明确了采购人对采购需求管理负有主体责任。第三，采购需求作为深化改革的重要成果，拟上升为法律规定。《政府采购法(修订草案征求意见稿)》新增了一章“政府采购需求管理”，明确了采购需求概念、内容、编制依据、编制主体、编制方法以及采购需求和采购计划审查，但是未对“政府采购需求管理”进行定义和解释。22号文第三条对“政府采购需求管理”作出定义，指采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。即采购需求管理包括确定采购需求、编制采购计划以及实施风险控制管理三方面的内容。第四，建立政府采购需求标准体系，这是进一步深化预算管理制度改革的重要内容。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)部署了进一步深化预算管理制度改革的具体措施，着眼于解决预算管理深层次问题，其中明确要求“拓展政府采购政策功能，建立政府采购需求标准体系”。
各地贯彻落实22号文的情况
据网络公开资料显示，截至2021年9月25日，除山西、黑龙江、海南、广西等12个省(区、市)外，全国其他省(区、市)均以正式文件对执行22号文进行落实，采取的方式主要为直接转发或转发并提出相关要求一并贯彻执行。部分未以正式文件落实的省(区、市)，其下辖的一些市县财政局，也自发以正式文件对22号文进行转发或转发并提出贯彻要求，积极主动做好22号文在市县本级的落实工作。如内蒙古财政厅印发《关于进一步做好政府采购需求管理有关工作的通知》，在转发22号文的同时，结合该区实际，提出了各级预算单位委托代理机构或其他第三方组织确定采购需求和编制采购实施计划等相关委托行为规范、切实履行主管部门管理职能、加强采购实施计划备案管理、加强采购需求管理内控制度建设等以及各级财政部门依法加强监督检查等监督管理职责共5方面的贯彻落实意见，要求辖内各级各单位与22号文一并遵照执行。
采购需求相关政策背景沿革
采购需求编制是实现采购目标和物有所值的基础。采购需求的编制是否准确、详细，功能、性能指标是否全面，是实现采购目标和物有所值的判断标准。科学合理确定采购需求，是法律赋予采购人的职责。此前，我国政府采购法律法规政策对采购需求的相关规定有：一是《政府采购法》主要从采购文件的编制程序上进行了明确，而对根据采购需求编制招标文件、谈判文件、询价通知书等采购文件缺乏细化规定，对采购人提出采购需求的要求也没有具体明确的规定。二是《政府采购法实施条例》第十一条规定采购人在政府采购活动中应当科学合理确定采购需求，第十三条规定采购代理机构应当提高确定采购需求的专业化服务水平，第十五条规定，采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。第二十条规定“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”属于采购人或者采购代理机构以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。三是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第六条、第十条、第十一条、第十三条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第四十五条、第五十五条、第七十七条对确定采购需求、加强内控、根据采购需要编制招标文件等作出规定。四是《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)第十一条规定，谈判文件、询价通知书应当包括采购需求、采购需求中的技术、服务要求询价采购需求中的技术、服务等要求应当完整、明确，符合相关法律、行政法规和政府采购政策的规定。第三十二条规定，在谈判过程中，谈判小组可以根据谈判文件和谈判情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求，第四十四条明确了询价采购需求中的技术、服务等要求。五是《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)第八条规定，采购人应当以满足实际需求为原则，不得擅自提高经费预算和资产配置等采购标准。谈判文件、磋商文件、询价通知书不得要求或者标明供应商名称或者特定货物的品牌，不得含有指向特定供应商的技术、服务等条件。六是《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号)，对采购需求的具体内容作出细化规定，明确采购需求应当包括采购对象需实现的功能或者目标，满足项目需要的所有技术、服务、安全等要求，采购对象的数量、交付或实施的时间和地点，采购对象的验收标准等内容。
如何把22号文落到实处，真正发挥与深化政府采购制度改革的综合效应
目前，关于如何组织确定采购需求、编制采购实施计划、实施相关风险控制管理，22号文的规定还比较笼统，各地的细化和执行空间较大，22号文第四十二条也明确规定“各省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法制定具体实施办法”。不过，由于22号文于2021年5月10日发布，自2021年7月1日起施行，在这么短的时间内，对其精神主旨、任务要求等，地方各级各部门学习领会可能不足，加上各地政府采购管理部门人员力量有限、获得信息有限等原因，仅提出了执行层面的原则要求，未对具体条款作出进一步明确和细化。22号文离真正落到采购各环节工作中，还有较大距离。为此，笔者提出以下建议：
一是出台22号文的配套实施细则。如22号文第十一条“对于下列采购项目，应当开展需求调查：(一)1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目;(二)涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等;(三)技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等;(四)主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目”的规定，如何把握?第(一)项规定额度之下的项目要不要开展需求调查?如何开展?第(二)(三)项涉及的公共利益等项目，又该如何界定?另外，对采购需求管理，以及对采购需求、采购实施计划进行的内控管理实施，其步骤、内容、方式等，对第四十条的因采购人不可预见的紧急情况实施采购的可以适当简化相关管理要求等例外情形，紧急情况如何界定?如何简化?对引入相关专家和第三方机构参与审查的工作机制，专家的资质和第三方机构所允许的类型，以及如何引入，责任如何分担等等，这些问题都需要政策制定部门进一步加以明确，统一和规范相关标准和要求，增强政策的操作性，以免各地细化政策标准不一，差异过大，执行无序。
二是对22号文进行权威解读。为提高政策解读的针对性、科学性、权威性，除现在专家学者和新闻媒体的解读之外，按“谁起草、谁解读”的原则，政策制定部门应及时发布政策解读材料，对22号文的出台背景、目的意义、政策具体内容及其执行口径、操作方法、具体做法等进行权威、全面、准确、统一的解释说明，帮助各级监管部门、采购人、采购代理机构等各相关方更准确地理解把握22号文的主旨精神、主要内容和要求，规范政策执行。
三是采取有力有效措施落实采购人主体责任。落实采购人主体责任，是深化政府采购制度改革的核心任务。22号文也明确，采购人对采购需求管理负有主体责任，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。虽然22号文规定，采购人可以自行组织确定采购需求和编制采购实施计划，也可以委托采购代理机构或者其他第三方机构开展，但实践中，采购人委托采购代理机构或者第三方机构开展相关活动，为委托代理关系，采购人仍然是政府采购活动的第一责任主体。采购需求既是采购人确定采购方式、评审规则、履约验收等内容和供应商响应、报价的基准，也是采购活动的出发点和逻辑起点，直接决定采购效果。而改革，鲜有改革主体对象主观上自动对照落实改革各项要求。因此，为进一步强化采购需求管理，落实采购人主体责任，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理，监管部门有必要出台细化和实用的措施，并加强督促检查，跟踪落实，同时，与深化政府采购制度改革的其他任务要求统筹布置，合理部署，避免多级布置、多头布置和重复布置，防止重复督查检查。
四是推动建立健全政府采购需求标准体系。建立健全政府采购需求标准体系，是进一步深化预算管理制度改革的重要内容。22号文已明确，采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要求。而现实工作中，采购人普遍存在对采购需求认识不清晰、需求描述不明确不完整的问题，采购需求的制定也没有明确的标准。应按照《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)和22号文要求，推动建立健全政府采购需求标准体系，鼓励相关部门结合部门和行业特点提出政府采购政策需求，推动在政府采购需求标准中嵌入支持创新、绿色发展等政策要求，遵循预算、资产和财务等管理制度规定，确保实现政府采购项目绩效目标。根据22号文第六条规定，采购需求是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付(实施)的时间(期限)和地点(范围)，付款条件(进度和方式)，包装和运输，售后服务，保险等。应推动建立健全支持创新、中小企业发展等政策落实的预算编制和资金支付控制机制，落实政府采购政策功能，合理安排付款进度和资金支付方式并及时支付款项，结合落实《保障中小企业款项支付条例》规定要求，不得设定不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件。另外，监管部门还应加强培训和宣传，加大政策宣传解读力度。
