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竞争的目标是共赢
《深化政府采购制度改革方案》(以下简称《深改方案》)明确提出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制。2019年，财政部副部长许宏才在《认真学习贯彻党的十九届四中全会精神 加快建立现代政府采购制度》一文中阐述了对集采机构竞争机制的初步设想，提出了“打破行政级次、地区和部门隶属关系，自主择优选择试点范围内的集中采购代理机构;探索建立与集中采购机构竞争相适应的激励和考核机制;先在协议供货、定点采购、电子卖场等领域放开竞争，逐步扩展至项目采购”等一系列内容及要求。随着我国社会主义市场经济体制逐渐成熟，市场化竞争的概念早已深入社会经济生活的各个方面。但对于履行公共职能、具有地域区划特征的集采机构来说，“竞争”意味着什么、“竞争”会提出哪些新要求、如何通过适当的激励措施来推动“竞争”，这些问题都还没有明确的答案。
笔者认为，虽然当前对这一问题的认识还有诸多的不确定性，但集采机构之间的“竞争”，理应与一般市场化的竞争有所不同。如果把集中采购代理服务市场比做一块蛋糕，那集采机构之间的竞争，绝不仅仅是在有限的资源下为自己争取更大的份额，而更应该是通过自身的专业化转型，把集中采购代理服务的蛋糕做大，最终实现共赢。许宏才副部长在上述文章中也指出，“(当前)代理机构主要停留在采购程序的合规性代理上，低水平的同质化恶性竞争较为突出……通过深化政府采购制度改革，大力推进采购代理机构和专家从程序合规服务向专业化服务转型”。由此可见，通过竞争可以有力推动集采机构提升服务能级，向市场调研、需求编制、履约验收、合同管理等前伸后延的服务寻求突破。基于此，笔者将从集采机构的定位与价值、集采机构竞争的目标、竞争的实质以及建立激励机制等方面进行探讨，对如何在实践中落实竞争机制分享一些看法与建议。
集采机构的定位与价值
在讨论如何建立竞争集采机构机制这个问题时，有必要重新思考当前集采机构存在的价值和意义。只有当我们认可集采机构在政府采购深化改革中的存在价值，讨论集采机构如何竞争的话题才有意义。业界普遍认为，集采机构设立时的初衷主要包括以下几方面：取得规模效益、减少重复采购;促进专业化采购、方便集中监管;落实政策功能，维护国家和社会公共利益;借助分权制衡，避免虚假招标和权利寻租等。现在看来，集采机构依然“不忘初心”，坚守定位，在政府采购工作中发挥着重要的作用。
同时，由于集采机构非赢利、重规范的特性，以及自身所具有的一定行政属性，决定了其在特定类型采购项目上具有得天独厚的优势。例如各地电子集市的建设，体现了集采机构在组织实施标准化、大规模的项目时有能力进行更规范的管理和为项目配置更充分的专业资源，在落实节能环保、支持中小企业发展等采购政策，完成重大民生、涉密采购等项目时也能够为供应商提供更公平、公正的竞争环境。
在《深改方案》提出建立集采机构竞争机制后，有学者建议可以试行集采机构“下海”转型为企业参与竞争。实际上，不论集采机构的性质是事业单位还是企业，只要与集采目录的关联性还存在，其定位及特点就不会有太大变化，相比于其他社会代理机构仍具有不可替代性。可以推断，“集中采购与分散采购有机结合、互相补充”的采购模式以及集采机构与社会代理机构并驾齐驱的工作模式仍将在一段时间内继续存在。
集采机构竞争的目标
传统意义上的市场竞争，是指市场主体从各自的利益出发，为获得更多的市场资源而进行的优胜劣汰的行为。相比之下，集采机构具有公益性、地域性等特点，各集采机构之间并不具备市场化竞争的客观条件和内生动力，更谈不上竞争。因此，在思考如何建立竞争机制之前，我们应当先回答集采机构为什么要竞争，通过竞争需要实现什么，只有明确了目标，才能以此为导向，设计一套行之有效的集采机构竞争机制。
在现有的政府采购规则体系下，集采机构重程序规范、轻专业服务是较为普遍的情况。本质上看，《深改方案》的精神，就是要求集采机构加快转型突破，加强自身专业化水平的培养和提供专业支撑的能力。同时，加强与本地经济、产业的发展方向相关项目的参与度，在推动经济转型发展、政府部门履职工作中发挥更大的作用也是集采机构前进的方向。因此，即便将来各地有关集采机构竞争制度的设计思路和实施路径有所不同，其最终实现的目标应当是明确和统一的，即通过竞争机制来推动集采机构的专业化转型，为采购人提供更优质的服务。
集采机构竞争的实质
此前曾有业内人士分析指出，“经过长期的市场竞争，集采机构市场的竞争会呈现高度的秩序化，即对于大部分品目，将形成市场选择下的专业分工。通过长期大量的采购实践，各集采机构会出现不同的优势品牌。”笔者认为，在集采机构竞争机制的试行阶段，试点范围内的项目委托或许会呈现“向上集中”的趋势，即更多的项目涌向省级或者省会城市的集采机构，导致一段时间内业务量的不均衡。但考虑到集采机构人员编制和承接项目能力有限，同时各地方集采机构对于当地采购项目情况、市场背景有更深入的了解，在项目组织实施时能够发挥自身的特色和专业优势，经过一段时间的试行期后，采购人以专业分工来选择集采机构或将逐渐成为主流。
与此同时，还应当注意到，集采机构的竞争，不仅在于专业能力，还在于使用专业资源的能力。所谓隔行如隔山，再专业的采购人员也难以精通多个品目的采购，对市场变化、技术更新、标准更替的了解难免存在滞后性。因此，集采机构在发挥专业化支撑作用时，应当借助自身优势，既要打造“专业能力高地”，更要打造“专业资源高地”。通过向采购人问需求，深入全面了解采购人的所思所求;通过向供应商问技术，了解行业最新动态及技术更迭;通过向专家问规范，在招标文件制作时进一步提升需求内容、资格要求、评分办法的专业性;通过向同行问经验，取他人之所长，不断优化管理模式，提升人才培养能力。今后集采机构的竞争，不仅在于管理水平、专业人员的竞争，更将是掌握和使用专业资源能力的竞争。
竞争机制如何落地
根据《深改方案》的精神，采购人是整个政府采购活动的责任主体，许宏才副部长的文章中也提出“要允许采购人打破行政级次、地区和部门隶属关系，自主择优选择试点范围内的集中采购代理机构。”但据了解，当前采购人在选择集采机构时难以做到“自主择优”。一方面，在选择集采机构的自主性上，采购人表现出“从旧不从新”和“就高不就低”的倾向，即对于一个常规性的项目，往往会选择原代理机构经办，以便节省沟通时间，节约工作成本，提高项目完成的质效。同时，为了加强项目的规范性和评审的公正性，采购人会更希望向上一级集采机构委托项目，而“向下”委托项目的情况则相对较少。另一方面，采购人对于不同集采机构的专业能力了解有限，缺乏横向的评价指标和依据，在项目委托时难以进行“择优”选择。
因此，要真正激发竞争机制的活力，关键在采购人。要让采购人从以往“凭经验、凭感觉”选集采机构，转变为“凭能力、凭专业”选择。对此，笔者的建议是：基于当前电子化政府采购已得到长足发展，采购人进行项目委托时，可以通过电子平台向采购人展示可委托集采机构的相关信息，包括代理机构的人数、项目委托经办流程、同类项目完成数量、项目需求及评分办法模板、其他特色服务、采购人评价等，帮助采购人根据项目实际需要，理性判断和选取最合适的代理机构，同时也督促集采机构更好地提升管理水平及服务能力，擦亮自己的“金字招牌”。
寻找适合的激励方式
对于行政机关和事业单位来说，如何建立有效的考核激励机制一直是一道难题。从当前学者的观点来看，集采机构的竞争激励机制主要有两种实现途径，一种是优化调整集采机构绩效考核内容，在“采购基础工作”“服务质量”“内控制度”“廉洁情况”等指标基础上，设置参与“跨地域、跨层级”项目的权重，并根据实际情况细分考核子项。这种方式仅需对当前集采机构考核体系进行微调，实现起来比较容易。其缺点在于，对于集采机构的考核评价仍由行政主管部门主导，并非由市场决定，难以称得上充分竞争。
另一种是在集采目录的“基本盘子”之外，鼓励集采机构就目录外项目开展竞争并收取代理费用。虽然这种模式更具有“竞争性”和“激励性”，但必须注意三个方面的问题：一是集采机构收取代理费可能与《政府采购法实施条例》中“集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人”规定产生冲突，即便可以通过财政部门根据项目完成情况直接定向补助，绕过非盈利的问题，但相比于第一种方式肯定会困难许多;二是在此种模式下，非集采目录的项目将更为“吃香”，集采机构在面对不同采购项目时是否还能保证相同的服务质量和态度，或许会是一个不小的考验;三是采购人能否建立起完善的内部决策和监督机制，确保其在选择集采机构时做到公平公正，能够按水平而不是按关系选择，避免出现腐败、违法的行为，也将成为采购人内控制度建设中的一个新难题。
总体来说，集采机构竞争机制的建立完善是一个需要“摸着石头过河”的新课题。作为从业人员，我们大可以有先行先试的勇气，同时也要有向兄弟单位学习借鉴的态度，在实践中摸索一套能够促使良性竞争、多方共赢的制度模式，实现《深改方案》中提升集采机构专业化水平和服务质量的要求。
