编制采购需求不能是“一言堂”

　　近期出台的《政府采购需求管理办法》(以下简称《办法》)对强化采购人主体责任和加强采购内部控制制度有明确的阐述。笔者基于自身工作实践，对《办法》如何落地实施进行探讨。

　　第一，如何理解《办法》第五条规定“采购人对采购需求管理负有主体责任……主管预算单位负责指导本部门采购需求管理工作”?

　　什么是采购人?“采购人”是一个整体概念，例如国家机关、事业单位、团体组织。而从现实的部门设置看，采购人的内部组织机构设置和分工涉及采购工作的各个环节，不同的处室和部门对应负责整个采购链条的一个或几个环节，采购人的权责需要在单位内控制度中细分。强化采购人需求管理主体责任，就要把采购主体责任分解到各个部门。一般而言，按照“谁采购、谁负责”的原则，采购项目负责人是制定采购需求的第一责任人，只有明确采购人调研编制需求的主体责任和义务，才能有效解决采购权责不对等的问题。

　　采购人内部机构有相应的采购管理部门，这个职能机构既有管理职责，也有执行职责，是落实政府采购政策的第一责任人。该部门工作的核心是根据其他部门或采购标的使用人(教研老师)提交的采购需求完成选取采购方式、编制规范的采购文件、组织开评标会议、发布结果公告、质疑投诉、审核合同、参与履约验收、归档采购资料等工作，尽管采购过程的程序和执行在该部门，但确定采购需求和采购预算主体责任却不属于该部门。

　　一般而言，采购项目在申请预算阶段就已经涉及采购需求的编制问题，而此时，采购预算和采购需求并没有进行详细科学充分调研，之后再提交的采购需求(含预算、招标控制价)、甚至采购项目名称都可能发生变化，将给预算管理、招标采购、后期审计带来较大风险。因此，采购需求的主体责任需要嵌入预算管理部门的职能中，只有从源头立项环节进行把控，才能有效提升采购标的使用人和具体程序负责人制定采购需求的整体水平。

　　第二，如何理解《办法》第三条“采购需求管理，是指采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动”?

　　采购人内部分工的机构如何组织和确定采购需求，采购实施计划又应由谁来编制?综合上述内容，采购需求经相关负责单位编制提交随后报预算部门审核是采购过程开始的第一个环节。财务预算管理部门每季度都会设置资金执行进度计划，但由于项目负责人或归口管理部门往往对采购程序及时间不能有效把握，常会造成一些误会，认为一旦项目提交了，采购活动便即刻能够完成，殊不知从预算到采购程序的执行有着非常严格的要求。如果采购部门恰巧碰到不完善、文字前后有矛盾、有歧义的采购需求，很可能导致项目流标，或是收到质疑投诉。笔者认为，采购需求培训和管理应前置到预算环节，借助培训增加各部门各环节的工作衔接，能够从源头扼制质疑投诉风险。培训的一项重要内容，就是编制采购需求应当使用规范的模板，而且内容应当足够详尽。

　　(一)采购需求应当建立在客观调研基础之上

　　政府采购的最终目的是选择理想的供应商。《办法》对采购需求作出了明确定义，完整明确的采购需求主要包括技术要求和商务要求。技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等;商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付(实施)的时间(期限)和地点(范围)，付款条件(进度和方式)，包装和运输，售后服务，保险等。笔者非常认同《办法》对采购需求的界定，即采购需求不能是“一言堂”，而应当建立在对市场和采购标的行业的了解基础之上的。比如，采购标的需要经过有效的论证，或引入第三方咨询机构或业内评审专家，以审查是否存在较大漏洞或中重大缺陷，或是通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购。

　　(二)详细的采购实施计划将增强合同履约和验收效果

　　《办法》规定，采购实施计划的内容包括：(一)合同订立安排，包括采购项目预(概)算、最高限价，开展采购活动的时间安排，采购组织形式和委托代理安排，采购包划分与合同分包，供应商资格条件，采购方式、竞争范围和评审规则等;(二)合同管理安排，包括合同类型、定价方式、合同文本的主要条款、履约验收方案、风险管控措施等。

　　笔者认为，采购实施计划要充分考虑采购活动所需的时间和可能影响采购活动的因素，采购人至少应提前1年或半年开展采购需求调研活动。一般而言，在评审结束发布中标成交公告后，主要依靠合同的契约精神和法律效力。为避免在后续履约服务过程中出现扯皮、推诿、纠纷情况，采购人应当在采购文件中明确合同条款、定价方式、验收方案和风险管控等内容。目前，大部分工程类采购项目都要求在采购文件中明确采购合同范本和主要条款，而货物类和服务类项目却常常忽略此项内容，甚至在评审结束后签订合同时，采购人仍会对一些条款反复修改确认。再如合同签订的期限，采购合同是根据投标文件和招标文件编制的，如果前期存在疏漏，基于政府采购法规所要求的“中标通知书发放后30日内签订合同”的时限要求，再加上采购人内部合同审查流程的时间，因前期准备不完善而导致合同反复修改，极易引发合同签订中的错误风险。

　　第三，如何理解风险控制过程中的审查机制?

　　《办法》第十一条规定，1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目应当开展需求调查，同时规定了其他三种需要开展采购需求调查的情形。笔者认为，在采购活动中，其实不论采购预算金额多少，每一个采购项目的采购需求都应当沿用《办法》的基本思想，哪怕再小的项目也可能因采购需求存在缺陷而不得不进行多次采购，费时费力。因此，1000万元以下的项目采购需求和采购实施计划也应当参照《办法》执行，根据项目预算主管单位或项目负责人的要求视情况可进行批量审查或单个项目特定审查。

　　按照《办法》要求，针对采购需求管理中的重点风险事项，在开展采购活动前，采购人应当建立审查工作机制，审查分为一般性审查和重点审查。其中，一般性审查，主要针对采购需求是否符合预算、资产、财务等管理制度规定;对采购方式、评审规则、合同类型、定价方式的选择是否说明适用理由;采购实施计划是否完整。重点审查是在一般性审查的基础上，进行非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查、履约风险审查及其他审查。对于审查不通过的，应当修改采购需求和采购实施计划的内容并重新进行审查。采购人内部审查工作机制成员包括采购、财务、业务、监督等内部机构，还可以根据本单位实际情况，引入相关专家和第三方机构参与审查机制，切实压实采购项目负责人的责任。

　　综上，《办法》的出台，无疑是给采购人打了一剂“强心剂”，依据《办法》要求，采购人主体责任的管理机制也将逐步建立完善。