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落实《深化政府采购制度改革方案》，加强政府采购需求管理，财政部近期发布了《关于印发〈政府采购需求管理办法〉的通知》(财库〔2021〕22号，以下简称“22号文”)，并将于7月1日起施行。22号文明确采购人对采购需求编制负有主体责任，而采购人如何落实主体责任?采购需求调查就是其中的关键内容。笔者拟通过提问形式，分析22号文中的要点，并参考德国《创新公共采购指南》内容提出相应建议，供采购人参考。
一、采购需求调查是必须开展的吗?
根据22号文规定，采购需求调查是在一定范围内进行的，并非所有项目都必须开展。22号文规定如下四种情形必须开展采购需求调查：(一)1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目;(二)涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等;(三)技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等;(四)主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目。
二、采购需求调查包括哪些内容?
(一)采购需求包括哪些内容?
首先须明确采购需求包括哪些内容。根据22号文，采购需求指“采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求”。同时对技术和商务要求作出了如下详细说明：1.技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。2.商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付(实施)的时间(期限)和地点(范围)，付款条件(进度和方式)，包装和运输，售后服务，保险等)。
(二)采购需求调查是否要对采购标的的技术及商务要求都进行调查?
22号文第十条规定，采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。可见，其给出的需求调查内容比较宽泛，旨在通过调查进一步细化项目技术和商务要求，以达到第八条及第九条的规定，即“确定采购需求应当明确实现项目目标的所有技术、商务要求,功能和质量指标的设置要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素”、“采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确”。
三、如何进行采购需求调查?
(一)谁来组织采购需求调查?
22号文第二十八条规定，采购人可以自行组织确定采购需求和编制采购实施计划，也可以委托采购代理机构或者其他第三方机构开展。由于采购需求调查是确定采购需求的组成部分，因此，采购人或其委托的采购代理机构、其他第三方机构可以组织开展。
(二)什么时间、向谁开展采购需求调查?
1.22号文第十条规定，采购需求可以在确定采购需求前开展。面向市场开展调查时，一般对象不少于3个。
2.德国《创新公共采购指南》指出，采购需求调查一般分为初步需求调查和详细调查两个阶段。其中，初步需求调查面向采购涉及的所有相关方，初步得出采购项目的功能、需求和目标。详细调查主要面向市场和使用部门，在采购意向公开之后进行。调查应尽早开始，如果等待资金到位后再开展，通常会延误项目实施时间。
3.建议将需要开展采购需求调查的项目纳入采购意向公开范畴，同时注明联系方式，以便尽早与潜在供应商取得联系并及时开展采购需求调查。
(三)采购需求调查可以通过哪些渠道进行?
1.22号文规定的渠道有咨询、论证、问卷调查方式。
2.德国《创新公共采购指南》明确，进行初步采购需求调研的渠道有：行业协会、商协会、专业出版物及数据网站、专业展会、供应商网站及供应商数据库、研讨会和论坛、其他采购人。面向市场的详细采购需求调研方式，是和潜在供应商进行详细交流，须公开透明、非歧视。还应提前规定交流会议安排，交流过程和结果须留有书面记录，交流结果不得作为排除供应商或确定供应商的依据。由于交流可能涉及供应商和采购人的敏感信息，交流会前一般要签订保密承诺或保密协议。
四、如何通过采购需求调查细化复杂项目的采购需求?
第一步，通过论证，找到适用的标准、规范并加以引用。
第二步，对专业复杂的项目，采购人可以通过提出具体功能、应用场景、目标等基本要求进行采购需求调查，由潜在供应商提出初步方案。采购人在此基础上取长补短，形成更为完善的采购方案。
以德国《创新公共采购指南》中的内容为示例，供采购人参考。
示例：简单的供货需求描述与要求供货商提供方案的需求描述
1.简单的供货需求描述：有X个路灯需要X盏灯泡，每个灯泡强度为X瓦。请提供以上货物及其安装服务。
2.要求供货商提供方案的需求描述：有X条街道，每天需提供的照明时间为X小时，街道光照强度不低于X，每个光源寿命不少于X天。请提供满足以上要求的供货及安装方案。
对于预算金额大、涉及公众利益、复杂性强的项目，做好采购需求调查是确定采购需求的重要步骤，也是采购人落实主体责任的主要抓手。
参考文献：
1.《德国创新公共采购指南》，引用网址：
https://www.koinno-bmwi.de/uploads/tx_gridelements/KOINNO_Leitfaden_2017_barrierefrei_aktuell.pdf
