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近日，财政部发布《政府采购需求管理办法》(以下简称《办法》)，以加强政府采购需求管理，实现政府采购项目绩效目标。当前我国政府采购需求管理中存在采购需求制定不够合法合规、不够完整明确以及不够科学合理等问题，严重影响采购效果。《办法》于7月1日起实施，必将有力解决这些难题。
一、根据采购需求确定供应商资格条件
采购人在确定供应商的资格条件时要以采购需求为基础，尽量避免歧视性和倾向性。比如，设定的供应商资质等级超出了项目实际需要的资质等级要求;采用入围方式设置备选库、名录库、资格库，作为供应商参与政府采购活动的资格条件;在采购需求中，限定或指定专利、品牌、商标、原产地以及特定供应商的技术服务要求，设置“知名”“一线”“指定”“备选”等准入资格表述，并在制定综合评分标准时降低价格分值权重，抬高对供应商商务资质的分值权重;采购人要求交货时间急，只有提前准备的供应商才能按时交货;故意拖延采购需求提报时间，等工作需要时再将采购项目变为应急采购;有意将采购需求拆分，使每项采购计划均达不到规定的采购限额标准等。
二、采购需求应基于市场调研
《办法》第十条规定，采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。
《办法》明确了采购人的主体责任，主要是基于两方面原因，既包括采购人不了解市场行情的内部原因，也包括当前市场恶性竞争的外部原因。
首先来看内部原因。由于有些采购项目的使用人与采购程序执行部门并非同一个人，因此，采购人对专业化的项目不甚了解;采购人或代理机构为尽快执行采购任务，在编制采购需求时，往往过于“赶时间”而选择“捷径”，比如，上网搜寻模板、效仿模板或复制以往采购文件和合同要件，亦或是完全不看具体项目的实际情况，而直接引用系列标准等。由于前期采购人对项目的性能及功能等方面不了解，便生产了快餐式的采购需求、采购文件。
再来看外部原因。一是因政策依据不足，采购需求越来越演变成程序层面的操作事宜，而不是采购人针对具体项目量身制作的需求文本。目前，千篇一律、逻辑混乱，甚至连一些技术参数都可以“依葫芦画瓢”引用的采购需求层出不穷。二是因供应商的恶性竞争，部分不良供应商为谋取中标，故意提供虚高参数和虚报履约验收能力。市场恶性竞争带来的虚假乱象，令采购人常常雾里看花、难辨真伪，更难以编制出高质量的采购需求、采购文件。三是当前代理机构生存压力比较大，加之受采购人委托代理招标采购事宜，基于双方存在的商业利益往来，一般而言，代理机构既不愿主动向采购人提出采购需求补充的正当要求，也缺乏对采购标的市场的调研，难以编制出真实的、科学的、严谨的采购需求、采购文件。
笔者认为，低质量的采购需求折射出当前良性营商环境的缺失，而所有采购当事人都要为此担负责任。《办法》更注重内部原因，第五条规定，采购人对采购需求管理负有主体责任;第十条规定，采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查。由此观之，《办法》将采购需求的编制责任归为采购人，凸显内部原因，从源头上扭转采购需求不规范的问题。
三、采购需求应成为预算、合同、履约验收的先行官
采购需求贯穿着预算管理、采购标的的性能描述、合同订立及履约验收等各环节。《办法》开篇提出了主旨“加强政府采购需求管理，实现政府采购绩效目标。”据此，采购人应当严格按照相关制度规定，科学合理编制采购需求，加快打破预算、需求与采购的分立局面，明确采购部门的主体责任，加强内部各部门间的协调联动。
采购人应当及早谋划需求管理，将采购需求环节移至预算编制之前。据从业多年的专业人员分析，预算编制涉及采购标的名称、基本性能描述及确定预算金额等因素。目前采购人在执行预算程序层面也深受采购需求不明确所带来的困扰，比如，采购人提报预算时会遇到采购标的名称不完整或后续有删改等情况。政府采购活动使用的是财政性资金，遵循公开透明的基本原则，而如果采购标的名称不明确甚至经常变动，那么预算程序执行起来也必然张冠李戴。故此，采购需求应当涵盖预算编制在内一系列全过程的环节。
《办法》第三章明确了采购实施计划相关内容，采购实施计划应当包括合同订立安排和合同管理安排。实际操作过程中，因采购需求不明确而导致合同条款杂乱无章、执行程序漏洞百出、合同文本引出歧义等问题层出不穷。科学、全面的采购需求能够降低合同订立的难度。采购需求是采购合同的“先行官”，采购需求越明确，合同订立越容易，同时，后续的履约验收工作也会更加顺畅，还能有效规避后期质疑投诉的风险。
四、为采购需求撑起风险控制保护伞
根据《办法》第二十九条规定，采购人应当建立审查工作机制，在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查，审查分为一般性审查和重点审查。第三十二条规定，审查工作机制成员应当包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构。采购人可以根据本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三方机构不得参与审查。
《办法》将采购需求管理置于内控管理范围内，督促采购人落实相关政策。基于风险控制的审查主体身份，可延伸理解为，国家部门越来越重视社会专业力量参与政府采购活动。对比财政部于2016年发布的《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号)(以下简称“205号文”)，尽管本次《办法》首次引入了“风险控制”的概念，但仍沿用了205号文的精神内核。比如，205号文在履约验收方面，提出可以引入第三方专业机构及专家参与验收，而《办法》在风险控制中规定“采购人可以根据本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。”在履约验收环节之后，再次将第三方专家和机构引入需求管理审查机制，说明政府采购各环节的专业化能力要求更加凸显。
