切勿脱离实际谈评定分离

　　评定分离，顾名思义就是将专家评标与招标人定标作为两个独立的环节分离开来，评标专家负责对投标文件进行评标并出具评标报告和推荐中标候选人，招标人在评标委员会推荐的基础上，根据招标文件的定标规则确定中标人。自2012年深圳市率先推行评定分离以来，越来越多的地区开始试点评定分离，该方式在落实招标人主体责任、减少投标人围串标、制约专家自由裁量权和优化招投标领域营商环境等方面发挥了重要作用。但是，与深圳市拥有特别立法权相比，各地门类各异的评定分离管理办法或实施细则在合法性上是否存在问题?一些地区“一刀切”的评定分离全覆盖或操作标准模糊的评定分离管理办法是否脱离工作实际?本文从评定分离目前存在的问题着手，探讨如何让这项制度更加贴近招投标实际。

　　一、存在的问题

　　(一)合法性方面。下位法必须遵守上位法。在招标投标领域，除深圳市以外，各地区的规章和地方性法规都必须遵守《招标投标法》及其实施条例的相关规定。《招标投标法》第四十一条规定：“中标人的投标应当符合下列条件之一：(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(二)能够满足招标文件的实质性要求，并且经评标的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外。”该法条明确了中标人的选择标准，即综合评价(或得分)最高或者经评审的投标报价最低(低于成本的除外)。评定分离实施后，中标人选择的标准不再唯一，可以在评标委员会推荐的候选人中自由选择中标人，这一做法与上位法《招标投标法》明显冲突，存在法律风险。

　　(二)合理性方面。纵观各地出台的评定分离制度，制定的背景都是“改革创新招投标制度”或“实现招标人权责利统一”等，说通俗一点就是，现有的评标制度不足以实现招标人的意愿，需要通过“定标”的方式进行修正。如果招标投标的全过程都公正公平，修正的意义何在?如果招标投标过程存在瑕疵，比如招标文件不合理、评标专家不专业等，对评标专家通过不合理招标文件推荐的中标候选人或不专业评标委员会推荐的中标候选人进行“强行修正”，岂非错上加错?所以，不论从何种情况进行分析，与现有的评标制度相比，施行评定分离制度在逻辑上存在不合理性。

　　(三)规范性方面。目前在国家层面还没有出台评定分离的指导性文件，各地政策也各有特点：有按行业实施的，如要求在市政房建领域实施评定分离，并逐步实现全覆盖;有按预算金额实施的，如要求一定金额以下的所有招投标项目全部实施评定分离;有按评标方法实施的，如要求所有采用综合评估法的项目，全部实施评定分离等。这些政策并没有考虑项目本身的属性和实际情况，也没有对定标方式的适用情形作出明确规定，存在较大的随意性，长此以往，容易引发外界质疑，有损招投标的公正性。

　　(四)副作用方面。不可否认，评定分离有诸多优点，但副作用也很明显。一是弱化了评标委员会的作用。评定分离机制中，定标的决定权掌握在不那么专业的招标人手中，特别是在个别地区，评标委员会的作用仅仅是按招标文件进行有效性评审，评标委员会的专业性不能得到充分的发挥，对评标专家的积极性也有较大打击。长远来看，这种模式对评标专家的专业水平提升、职业素养的提高都有很大的负面影响。二是不利于招标代理机构的转型发展。评定分离模式下，招标文件的编制与招标目标的实现关系不大，投标人只要能入围被推荐，招标人的选择面就很大，招标代理机构可能彻底沦为“跑腿”角色，无法发挥专业咨询和政策引导作用。三是廉政风险较大。由于招标人的专业性不强、内部控制制度不完善、评定分离规则模糊等，定标阶段容易出现价值取向不统一的情况，一些定标方式甚至存在廉政风险。

　　二、对评定分离的再思考

　　评定分离作为制度创新，在理论上为招投标体制机制的完善起到了一定的借鉴作用，在实践中也为治理招投标领域的一些突出问题提供了一剂良药。但所谓名不正则言不顺，在现有顶层设计的框架内，评定分离的法律依据和实施条件还不成熟，这种脱离实际的“摸着石头过河”，应当谨慎为之。

　　(一)完善顶层设计。建议借《招标投标法》修订之机，对评标和定标的内容进行完善，增加评定分离的内容。主要应包括以下三点：一是允许招标人根据项目性质和项目特点采取评定分离方式，并对评定分离的适用范围作明确的规定。二是对评定分离模式下评标委员会的组成、职责和评标程序进行明确。三是对定标原则、定标委员会的组成和定标方式进行规定。

　　(二)强化招标人管理。评定分离的实施效果与招标人自身管理息息相关。一是加强招标人内部制度建设。评定分离的宗旨是权责对等、责任回归，因此在给予招标人定标权的同时，应当严格要求招标人建立完善内部管理制度，明确招标专岗职责，规范招标流程。二是建立一支专业的技术队伍。定标的目的是在众多投标人中选择一个价格合理、技术先进、经验丰富、综合实力最强的中标人，定标委员会成员必须具备较好的专业技术能力才能胜任。三是制订流程科学合理、定标要素全面的评定分离工作指南，确保评定分离的结果与招标目标实现最大的统一。

　　(三)定标方式应与招标项目性质相适宜。为确保招标项目实现择优和防廉的平衡，评定分离模式中的定标方式应有严格的适应范围，相关行业主管部门应制定相应的指导文件，并对招标人的使用情况进行监督考核。一般来说，工程项目应减少集体议事定标方式的使用频率，实施门槛不高、技术通用的工程项目，可以采用票决的定标方式，降低招标人的廉政风险，而技术复杂、服务类的工程项目，可以采用综合择优的方式，将投标人的诚信履约情况、技术方案、人员组织情况等作为定标因素，通过投票的方式累计票数，票数最高的选为中标人。当然，还可以根据项目的实际情况，选用更加复杂的如现场答辩等方式进行定标。