高校和科研院所如何执行采购需求管理办法

　　《政府采购需求管理办法》(以下简称《管理办法》)将于2021年7月1日起正式施行，这是一项倒逼采购人加强内控管理、落实采购主体责任的重要举措。笔者结合高校和科研院所的实际采购活动，对《管理办法》作了分析，以供业内同仁参考。

　　第一，采购需求定义明确。《管理办法》第六条界定了采购需求的定义，言下之意，今后采购人开展服务项目采购，在编写政府采购需求时，应当将涉及的各项服务内容统一纳入技术要求中予以明确(《政府采购货物和服务招标投标管理办法(修订草案征求意见稿)》也有类似表述)。

　　第二，采购人需进行前期调研。根据《管理办法》第十条、第十一条规定，采购需求在制定之前，必须开展需求调查。高校和科研院所科研仪器设备采购项目，特别是进口设备采购项目，也纳入了必须开展需求调查的范围内(根据《中央预算单位政府集中采购目录及标准(2020年版)》，除集中采购机构采购项目和部门集中采购项目外，各部门自行采购单项或批量金额达到100万元以上的货物和服务项目应按《政府采购法》《招标投标法》有关规定执行)。

　　笔者认为，《管理办法》第十一条第二、三款中“编制采购需求前一年内，采购人已就相关采购标的开展过需求调查的可以不再重复开展。按照法律法规的规定，对采购项目开展可行性研究等前期工作，已包含本办法规定的需求调查内容的，可以不再重复调查……”的内容需要值得注意：

　　按照《政府采购进口产品管理办法》(财库〔2007〕第119号)和《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》(财办库〔2008〕第248号)等相关要求，高校和科研院所应在政府采购活动开始前对采购进口产品开展论证，此时的论证内容包括是否确需采购进口产品，经费是否落实，技术参数、不同品牌产品的对比情况等，而不是论证有多少进口产品可以满足采购需求，因此，该论证不应代替采购需求调查的内容。不过，若该论证已包含《管理办法》第十条所需要调查的相关内容，则属于采购需求调查的一部分。

　　第三，《管理办法》第十二条对采购实施计划作出明确定义。采购实施计划可以简单理解为，为实现采购合同的签订，采购人需要在前期工作中明确的计划安排。采购实施计划几乎涵盖了编制采购文件所需要的各项内容，包括采购方式、供应商资格条件、评审规则、合同主要条款等，而这些内容将影响整个项目采购效果。在实际操作中，笔者认为要特别注意以下事项：

　　(一)《管理办法》第十八条进一步明确了供应商资格条件设定的要求，结合《政府采购法》第二十三条关于业绩要求的内容，细化为最多两个同类业务业绩(此处应当注意，业绩不能对合同金额有要求，并且在将业绩作为资格条件后，就不能再针对业绩设置评审因素)。另外，对于创新产品采购的项目，在资格条件中也不能涉及与业绩相关的内容，比如货物使用时长等。

　　(二)《管理办法》第十九条第二款明确物业管理项目属于“采购需求客观、明确且规格、标准统一”的采购项目，因此，在后期的采购过程中，必须将价格作为评审的主要考虑因素。结合《政府采购货物和服务招标投标管理办法(修订草案征求意见稿)》中关于“完善综合评分法，强化价格竞争，将价格权重上调至50%以上”的要求，笔者猜测，对于“采购需求客观、明确且规格、标准统一”的采购项目，价格分的比例将进一步提升。

　　(三)《管理办法》第十九条第三款“采购需求客观、明确，且技术较复杂或者专业性较强的采购项目，如大型装备、咨询服务等，一般采用招标、谈判(磋商)方式采购，通过综合性评审选择性价比最优的产品，采用固定总价或者固定单价的定价方式。”根据该条款，如果属于确需采购进口货物的项目，只要采购需求客观、明确，就可以采用竞争性磋商方式开展采购活动(原因在于《管理办法》第十一条已经将进口货物列入了技术复杂或者专业性较强的项目范围内)，但必须注意的是，对于超过公开招标数额的项目，则需要先获得财政部门的审批。

　　(四)《管理办法》第二十一条明确，采用综合性评审方法的项目，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。其中，不可量化(基本上是非数字类)的指标应当作为实质性要求。针对此条规定，可能有人会疑惑，是不是很多内容都需要打上星号指标呢?其实不然。大多数情况下，采购人的需求都是参考了多个品牌的产品，将指标直接拷贝进去的。但是实际上，实质性指标应该是通过对比多个品牌的产品后提炼出来的参数。同时，从第二十一条第二款中“不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重”所隐含的要求中可以看出，多数情况下，对于一些顶尖设备(比如超高速大型落地离心机设备，目前只有贝克曼、日立等少数厂家可以满足指标性能)，采购人提倡只要能够满足使用要求，就可以接受多种不同的技术实现方法。另外，在第二十一条第三款中，结合全生命周期的成本，可以综合考虑更为广泛的技术需求(主要是后期服务)和商务需求，并对应作为评审因素，这对后期编制采购文件非常重要。

　　第四，《管理办法》第二十二条明确指出政府采购合同是民事合同。此内容早在《政府采购法(修订草案征求意见稿)》中已有提及，民事合同必须严格按照《民法典》的要求签订以及履行。在实际操作中，需要注意以下事项：

　　(一)在签订合同过程中，采购双方应当严格执行《政府采购法》第四十六条、《政府采购法实施条例》第六十七条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第七十一条和《《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)第十九条等内容要求，杜绝违法违规行为。

　　(二)对于属于《管理办法》第十一条情形的采购项目，采购人应当充分考虑采购过程和合同履行过程中的风险，包括国家政策变化、重大技术变化、预算项目调整、因质疑投诉影响采购进度、采购失败、不按规定签订或者履行合同、出现损害国家利益和社会公共利益等情形，且在合同盖章签字之前，必须经过采购人聘请的法律顾问进行审定。

　　(三)在签订合同后和合同履行阶段，采购双方应当按具体实际情况落实《政府采购法》第四十八条、第四十九条和第五十条的相关内容要求，以切实降低采购风险。

　　第五，《管理办法》第二十七条强调采购人应将采购需求(应当还包括采购实施计划)的管理作为内控管理的重要内容。其主要原因在于，采购需求和采购实施计划是制定采购文件的根据(《管理办法》第三十四条第二款规定采购文件应当按照审核通过的采购需求和采购实施计划编制)。

　　第六，《管理办法》第二十九条明确采购人应当建立审查工作机制，以做好风险控制。在实际操作中，需要注意以下事项：

　　(一)《管理办法》第三十一条明确了重点审查的范围，包括采购项目的资格条件、评审因素、采购方式、政府采购政策执行和履约风险等内容，其出发点在于通过采购人的内控机制，确保采购项目在采购需求和采购实施计划的编制阶段能够避免各种潜在的违法违规风险，以减少后期质疑、投诉情形的出现。

　　(二)《管理办法》第三十二条明确了审查机构(或者说采购人的采购项目审查小组)组成人员要求(包括采购、财务、业务、监督等)，因此，对于目前高校、科研院所来说，这几类人员如何组成一个小组、怎么开展工作，且保障相关工作在采购活动开始之前完成值得研究，单位内部的采购管理系统也需要及时更新留痕。此外，需要开展审查的项目范围必须包括《管理办法》第十一条涵盖的项目，这是高校和科研院所需要充分考虑的问题。

　　第七，《管理办法》第三十四条提出，对于采购需求和采购实施计划的调查、确定、编制、审查等工作应当形成书面记录并存档。但按照《政府采购法(修订草案征求意见稿)》对于采购文件资料的范围来看，这部分材料虽然并未涵盖在内，但为了形成一套完整的资料，建议这部分材料也一并存档入库，便于后期配合检查。

　　第八，《管理办法》第三十五条提出，财政部门应当把采购需求和采购实施计划纳入日常监督检查的范围，特别是《管理办法》的第三十七条强调把第三十一条中关于审查资格条件设定、评审因素设定、采购方式的选定和政府采购政策执行等内容作为监督检查的重点内容。

　　第九，《管理办法》第四十条规定，因采购人不可预见的紧急情况实施采购的，可以适当简化相关管理要求。在实际操作中，出现不可预见的情形比较多，需要注意以下事项：

　　(一)属于现行《政府采购法》第三十一条第一款第二项情形的项目，尽管程序可以缩减，但应当尽量保存内控书面材料，包括超过公开招标数额的项目需要获得财政部门的审批材料。

　　(二)属于现行《政府采购法》第八十五条的项目，采购人也应当尽量保存针对该类情形形成的内控材料。比如，新冠肺炎疫情初期财政部发布了《关于疫情防控采购便利化的通知》(财办库〔2020〕23号)，就提出了“即使不执行政府采购方式和程序，相关的采购文件资料也要妥善保管，以备检查”的要求。

　　第十，《管理办法》第四十一条提出，对于集中采购机构组织的批量集中采购和框架协议采购的需求管理，不纳入《管理办法》的调整范围。由此得知，纳入集中采购的货物或者服务项目，无需执行《管理办法》相关规定;委托集采机构进行框架协议采购的，也无需执行《管理办法》相关规定。

　　综上，《管理办法》是以问题为导向制定的规范性文件，必将为后期《政府采购法》的最终修订提供有益探索。