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大数据在公共资源交易领域的应用路径分析

2021年05月07日 作者:江顺龙 打印 收藏

  当前,大数据正在改变人类的思维方式,以大数据为代表的新一代信息技术不断推进政府管理改革的深入。深化公共资源交易平台整合共享,必须与“数字政府”改革建设紧密结合起来,才能为大数据应用创造良好条件。本文以正确认识大数据为前提,以“数字政府”改革建设为抓手,探讨大数据在公共资源交易领域的应用路径,加强数据资源有效挖掘,加快交易公共服务精准化、交易全流程电子化、交易监管智能化进程。

  一、正确认识大数据

  (一)推动实施大数据是国家的重要战略部署

  习近平总书记在主持十九届中共中央政治局第二次集体学习时强调,推动实施国家大数据战略,加快完善数字基础设施,推进数据资源整合和开放共享,保障数据安全,加快建设数字中国,更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。这一重要论断,为我国的大数据发展指明了方向。

  《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》把大数据列入“数字经济重点产业”的篇章,具体内容为:推动大数据采集、清洗、存储、挖掘、分析、可视化算法等技术创新,培育数据采集、标注、存储、传输、管理、应用等全生命周期产业体系,完善大数据标准体系。

  (二)如何理解大数据

  大数据是一个全新的科技名词。数据是记录客观事物的、可鉴别的符号。人类每天产生的数据包括视频、电话、电脑、文字、监控、车流量、医疗、金融保险、交易等信息,这些信息通过便携性、交互性、移动性、智能化、随性化的技术产品终端,在网络环境中实现融合与泛在,以分布式、平台化、虚拟化、扩展性的计算方式,形成可以被深度挖掘和广泛利用的数据集合,才可以称之为大数据。维基百科这样定义大数据:指无法在一定时间内用常规软件工具对其内容进行抓取、管理和处理的大量而复杂的数据集合。美国NIST对大数据所作的定义,是指数量大、获取速度快或形态多样的数据,此类数据难以用传统关系型数据分析方法进行有效分析,或者需要大规模的水平扩展才能高效处理。

  大数据的4V特点。大数据的显著特征是大量化(Volume)、多样化(Variety)、快速化(Velocity)、价值密度低(Value)。也就是说,只有具备这些特点的数据才是大数据。大数据由“大”和“数据”两个关键词组成。“大”字,即必须是海量的,包含了各方面的原始数据,事物的本质、规律就隐匿在这些原始数据的关联关系之中,相关的数据可以反映各方的关系,不同的数据可以从不同的角度刻画出同一个事件。应该说,这个“大”就是在各种可能搜集到的种类繁多、杂乱的海量数据中包含了可用的、有价值的数据,至少可以形成描述某一个对象(物体)或者某一个运动(活动)所需要的数据包,也可以称之为数据画像。“数据”这个关键词,包含了各种类型的信息。大数据是一种规模大到在获取、存储、管理、分析上大大超出传统数据库软件工具能力的数据集合。可以说,大数据的世界是一个多元参与的复杂生态系统,大数据技术的意义和价值不在于掌握庞大的数据,而在于对含有意义的数据进行专业化处理,实现数据资产的“增值”。

  大数据是一种全新的思维方式和发展模式。大数据时代,在数据的世界中,一切社会关系都可以用数据表示,人是相关数据的总和。数据不仅仅是工具,也是战略,是世界观,也是文化,大数据就是大智能。大数据将带来一场社会变革,特别是公共管理与公共服务领域的变革,这是生产关系的一大变革,也会促进生产力的大解放①。从本质上,大数据为人类提供了全新的思维方式和探知客观规律、改造自然和社会的新手段,这也是大数据引发经济社会变革最根本的原因②。数据好比人类的新土壤,正是依托这片土壤,智能型的文明才能得以滋生繁衍,土壤越广袤,其孕育的新文明才更有生机和活力③。

  总而言之,大数据正在改变人类的思维方式,从原先寻求随机样本、精确求解和因果关系的传统思维模式,转变成为挖掘全体数据、近似求解和关联关系的大数据思维模式,以致颠覆了人们的社会治理、企业经营、工作方式、生活方式和行为方式等观念理念④。

  (三)大数据的应用

  大数据的商业应用实例。大数据可应用于天猫、亚马逊等网上精准促销,通过计算个人偏好推送广告投放、引导消费。腾讯每天的数据量是一个天文数字,最高日接入消息条数达10000亿,日接入数据量200TB,并发分拣业务接口10000个。淘宝网每天产生的数据量达到7个T。百度每天处理的数据量,超过5000个国家图书馆的储存量。

  大数据的采集和挖掘。数据采集遍布世界各个角落,通过公共部门、企业生产、商事活动等环节,可以产生不动产登记信息、企业登记信息、医院就医信息、人口健康信息等业务数据;通过行政监管数据、国家统计数据、财政税务数据、综合社会调查、市场调查等,可以产生政府部门、科研机构、民事主体等专业调查数据;通过温度、湿度、露水、光照度、土壤含水量、车流量、海洋潮汐变化、云图风向等,可以产生公共生活环境的气候生态数据;通过上网、使用手机、软件下载、在线观看、网络社交等,可以产生个人用户生活工作数据。此外,大数据的组成方式可以是图像、音频、视频、非结构化、社交关系数据。在海量、无序的数据中,利用各种大数据分析工具,通过强大的机器算法迅速完成数据的价值“提纯”,从无序中建立有序,统一范式转化,发现隐藏关联关系,洞察规律,获得高价值的信息,最终创造新的价值。这一点和传统的数据分析技术有着本质的区别。

  大数据的共享。大数据来自政府数据、公共机构数据、企业数据和个人数据,共享是大数据推广应用的瓶颈和难题,比较突出的问题在于各部门专业应用和数据整合共享力度不足,一些政府部门把自己所掌握的数据作为部门私有资源,常常以各种理由不予共享,如居民个人身份信息由公安机关掌握,从不共享给社会其他领域,甚至连同属政府的其他部门都无权或无法获取。当然,导致这一问题的原因很多,包括理念认识不足不愿共享、怕泄漏秘密犯错不敢共享、依法无据不予共享,以及建设模式、标准规范不统一不能共享等。存在的主要问题和挑战的具体情形则包括:各部门信息化分散建设,缺乏统筹和统一技术规范,导致网络难互联、系统难互通、数据难汇聚、发展不均衡,业务流程、数据标准不统一,造成数据难以汇聚共享,业务难以协同联动,无法适应大数据发展的要求。

  2016年9月,国务院发布了政务信息资源共享管理暂行办法(国发〔2016〕51号),提出政务信息系统互联和公共数据共享,抓住了统筹推进电子政务资源有效服务和利用的核心问题。2017年2月,中办、国办发布国家电子政务总体方案,推动“全国一盘棋”,做好国家电子政务建设的“顶层设计”。广东省经过对公安、工商、税务等各行业主管部门的数据进行整合汇聚共享,于2018年5月21日正式上线发布全国首个集成民生服务微信小程序“粤省事”。2021年1月28日,“粤省事”移动政务服务平台注册用户突破一亿,累计业务量达64.9亿笔,上线服务1716项,涵盖电子证照89种,常规服务包括社保、医保、公积金、公安、人社、教育、民政,做到“足不出户、指尖办理”,在全国率先推出居民身份电子凭证,且已与江西、北京实现互认。2019年8月20日,涉企移动政务服务平台“粤商通”APP正式上线,这是继“粤省事”之后,广东推进“数字政府”改革建设的又一项重要成果。该APP能够为企业提供事项办理、政策推送、政企互动、企业中心等移动端服务功能,实现了涉企政务服务“一站式”“免证办”“营商通”。“粤商通”成了企业办事的“身份证”“通行证”,从而免验实体证照,通过智能分析、大数据关联,为企业提供定制政策推送和实时消息提醒。2021年3月24日,“粤商通”市场主体注册量突破700万户;目前,“粤商通”APP已上线涉企高频服务事项1062项,集成158类电子证照,为过半数的广东市场主体提供便捷惠企服务。

  二、大数据与公共资源交易平台整合共享

  (一)大数据治理是公共资源交易平台整合共享的发展方向

  一体化管理是深化公共资源交易平台整合共享的发展方向。国家最早提出“公共资源交易平台”的概念,是在2011年6月中办、国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》。该意见提出公共资源交易实行统一集中管理,把统一交易的信息化网络平台纳入政务服务体系建设管理融合发展新模式,迄今将近10年,公共资源交易改革探索创新之路也走过了近10年的历程,纳入电子政务一体化管理和全流程电子化交易目标方向越来越明确。

  从行业管理走向数据治理的新模式。《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》(国办〔2015〕63号)要求“以信息化建设为支撑,加快构筑统一的公共资源交易平台体系”。2018年,广东省省级机构改革将全省公共资源交易综合管理职能从省发展改革委划转至省政务服务数据管理局(以下简称“省政数局”),表明广东省公共资源交易改革的工作重心从行业行政管理转向以数据治理为主导的新模式。在上海,2016年2月,上海市人民政府办公厅印发《整合建立本市统一公共资源交易平台实施方案》的通知(沪府办发〔2016〕5号),把依托上海市网上政务大厅建设公共资源交易电子服务系统作为平台整合的目标。两地均体现了以数据治理为主要目标的管理模式,为大数据应用提供管理体制机制的保障。

  (二)“数字政府”改革建设助力公共资源交易数据化变革实施路径

  依托“数字政府”改革建设助推公共资源交易平台整合共享。2016年3月,国家发展改革委决定在安徽、湖北、广东、贵州、宁夏五省(区)开展公共资源交易平台整合试点工作,在统一的平台体系上实现信息和资源共享。经过一年的努力,基本实现公共资源交易全过程电子化,为全国各地深入推进公共资源交易平台整合工作提供可复制、可借鉴、可推广的经验。但是,随着改革进入“深水区”,面对现行法律法规、体制机制障碍,与平台相关的政务数据依然存在“各自为政”“信息孤岛”,迫切需要解决公共数据共享“堵点、难点”瓶颈问题,打破共享壁垒。笔者以广东为例,介绍大数据在广东省公共资源交易领域应用实施的路径,从中可以看出政府在推动公共数据共享方面发挥了主导作用。

  2018年10月,《广东省人民政府关于印发广东省“数字政府”建设总体规划(2018—2020年)的通知》(粤府〔2018〕105号)发布,其在规划思路上,提出打破各部门内部业务壁垒,以全局、整体的思路整合资源、优化流程,提高跨部门协同能力;借鉴“用户思维、流量思维、平台思维、跨界思维”等互联网思维,形成“政务互联网思维”;通过“大平台、小前端、富生态”集约建设新模式,改变系统分散、烟囱林立的局面。同时,明确了构建共建共享新格局,以“四横三纵”的分层架构模型,统一规划、统一标准、统一建设、统一运营,实现政务云资源集约共享,建设全省统一的大数据中心,实现共性数据的汇聚共享,建设省统一身份认证中心、可信电子证照系统、非税支付平台、社会信用公共平台等,为各种应用系统提供支撑平台,把省公共资源交易信息化平台纳入第一批迁移到政务云的工作计划。《广东省人民政府办公厅关于印发广东省“数字政府”建设总体规划(2018—2020年)实施方案的通知》(粤府办〔2018〕48号)和《广东省人民政府关于印发广东省加快推进一体化在线政务服务平台建设工作实施方案的通知》(粤府〔2018〕103号)两个文件,把推进公共资源交易规范化管理作为“优化营商环境”和“优化政务服务流程”的工作内容,要求加快公共资源交易信息化平台与行政监督部门管理的电子政务系统联通互认,提高全省公共资源交易全流程电子化水平,推进全省公共资源交易全过程数据整合共享和信息公开,深化公共资源交易大数据分析。在“数字政府”改革建设相关文件中,也都提出推进公共资源配置领域政府信息公开,各类依法应当公开的公共资源交易信息等在指定媒介发布后,要与省公共资源交易平台实现信息共享,并实时交互到全国公共资源交易平台汇总发布,加强公共资源交易平台与其他政务信息系统的整合共享。

  在此基础上,2020年6月,《广东省政务服务数据管理局 广东省公共资源交易中心关于印发〈广东省深化公共资源交易平台整合共享实施方案〉的通知》(粤政数〔2020〕10号)发布,把大数据技术应用作为开展平台服务创新试点的工作内容。目前,广东省正在制定《广东省公共资源交易平台(一期)建设方案》(以下简称《建设方案》)和《广东省公共资源交易平台系统数据规范(1.0版)》(以下简称《数据规范》)。《建设方案》围绕全省公共资源交易“一张网”总体目标,依托“数字政府”公共服务支撑能力,建设统一的公共资源交易公共服务系统,推动公共资源交易数据交换共享,优化市场交易主体办事体验,为行业监管提供数据支撑。《数据规范》定义了广东省公共资源交易的统一交易标识码编码规则,明确了公共资源交易的分类原则与类目,规定了工程建设项目招标投标、政府采购、土地使用权出让、矿业权出让、国有产权交易等领域交换共享数据的数据格式要求,同时对碳排放权、排污权、药品和二类疫苗等交易领域的交易数据交换共享做了衔接,为推动全省公共资源交易向规范化、数字化、智能化转型提供规范标准。

  (三)加强数据资源有效挖掘,加快大数据技术应用进程

  按照“一平台三系统”架构加快全省公共资源交易平台“一张网”系统建设,加快公共服务精准化、交易全流程电子化、交易监管智能化进程。

  抓好建设公共服务系统。通过“数字政府”公共支撑平台提供统一身份认证、可信电子证照、粤商通、政务大数据中心等公共支撑能力,支持统一门户、主题库、电子印章和移动数字证书、专家调度、电子金融服务、指尖办服务、电子档案管理、好差评等公共服务子系统。抓好公共资源交易平台“新基建”,建立公共服务“中台”,为各级各类业务办理提供基础性服务,突出公共资源交易平台公共服务职能新定位,构建“一网通办”“最多跑一次”办事新模式。

  推进多元化建设交易系统。一是保留各平台现有交易系统,通过考察评估各地各类交易系统,对于好用管用的地市现有交易系统,升级改造成为全省共用的交易系统。二是通过制定统一的技术标准规范,加快接入社会主体建设的交易系统,形成门类齐全、种类多样、建设主体多元化的交易工具,市场主体自主选用,优胜劣汰,不被市场认可的,终将成为僵尸工具被淘汰出局。

  创新监管模式。以信息化、标准化等手段打通对接综合监管部门、行业主管部门监管平台,推动由行政主管部门、纪委监委、审计部门建设的在线监管、信用监管和大数据智能监管系统对接,实现全省监管系统互联互通、监管信息互认共享以及全程在线监管。

  开展基础性技术研究开发应用工作。通过市场信用理论、制度、业务和系统开发等方面的研究、探索和实践,近年来取得突破性进展,基于“市场信用评价指标体系设计”和“信用择优算法数学模型设计”的信用择优选取工具已正式应用于广东省中介超市平台,自2020年5月21日至今,中介超市累计发布以信用择优方式的采购公告1961宗,每个项目平均报名机构41家(最高达134家),成交项目1918宗,交易金额约2878万元。

  (四)成功案例

  成功案例一:平台数据共享工作初见成效,交易数据汇聚走在全国前列。在数据汇聚上,发挥了平台大枢纽作用,特别是2019年以来,依托“数字政府”政务服务公共支撑,对省平台公共服务系统进行升级改造,全面提升全省交易数据质量。截至2020年上半年,全国公共资源交易平台(广东省)汇聚并公开数据553.79万条,其中,工程488.3万条,政采55万条,土矿2.7万条,产权5.4万条,其他交易2.2万条。自2019年8月起12个月度全国考核排名中,取得了11次第一、1次第二的好成绩,7次获得了满分100分。

  珠海、江门、潮州、梅州等多个地市平台已正式启用“粤商通APP”,实现建设工程招投标全流程的移动数字证书身份验证、电子签章、评标专家入场二维码身份检验,与省统一身份认证平台对接,实现全流程电子化服务,运用5G,实现“云”上看直播。茂名市公共资源交易通过对接“粤商通APP”,突破传统数字证书需介质、难以随身操作的局限,在土地、矿业、产权、耕指、保证金系统应用粤商通移动数字证书功能。

  成功案例二:广东省网上中介服务超市于2018年建成并投入试运行,实现了“一个平台、全省共用,一地入驻、全省通行,一处失信、全省受限,一体管理、分级使用”的建设目标。2018年12月28日,广东省政府办公厅印发《广东省网上中介服务超市管理暂行办法》(粤府办〔2018〕53号),标志着省中介超市正式运行。2019年省政府工作报告进一步明确要求“推广网上中介服务超市,规范中介服务机构行为,降低企业制度性交易成本”。2020年12月30日,省政府办公厅印发《广东省网上中介服务超市管理办法》(粤办函〔2020〕332号),进一步规范省中介超市运营、服务和监管。截至2020年12月31日,发布中介服务事项14696项,入驻项目业主20399家,入驻中介服务机构8123家,发布项目采购公告205090宗,成交金额75.98亿元。

  根据第三方机构评估报告,全省中介超市运营至今,通过推行多元化交易,简流程优服务,显著提高了中介服务效率,降低了制度性交易成本。建立全省中介超市,也解决了中介服务市场不统一、信息不对称等带来的市场垄断等问题。从全国范围看,对比已开通网上中介超市的其他7个省份,广东省中介超市在项目发布量和项目成交量上均处于领先地位,中介服务机构入驻量位居第二。从总体来看,中介超市对深化“放管服”改革和优化营商环境,破解行政管理领域中介服务环节多、收费乱、垄断性强等问题都发挥了积极作用。

  中介超市面向全国开放,降低准入条件,实现了机构入驻“零门槛”,外省机构入驻占23%,促进了市场竞争。中介超市平台系统通过对接电子证照库、资质库等行业部门监管信息数据库,实现了机构入驻“零跑动”,中介服务机构入驻办理时间约3天左右,最快的半天就能完成入驻,项目业主入驻申请完成用时最快25分钟。中介超市通过对接省统一身份认证平台,实现入驻机构和从业人员的实名认证,有效预防中介服务机构围标、串标、虚假材料、借用假冒证照资质等违法违规行为。全流程网上办理,植入“粤商通”“粤省事”移动办理,采购信息自动精准推送,实现“交易不见面”“零跑动”“零等待”,选取过程用户体验感较佳,整体满意度高,达到95.7%。

  当前,广东省中介超市正在从高起点建设迈入规模化运营服务的发展新阶段,初步形成对各类数据的挖掘分析模型,已建立中介服务机构信用数据“画像”。在新冠肺炎疫情防控期间,相比政府采购、工程建设项目招标投标等交易方式,中介超市业务运行受疫情影响程度几乎为零,系统功能和业务操作不需要作任何改动或调整,完全能够满足政府对疫情防控的要求。

  注:

  ①《大数据时代的国家治理》,李国杰,中国工程院院士、中国计算学会大数据专家委员会主任,2015年2月26日。

  ②《大数据:发展现状与未来趋势》,梅宏,中国人民解放军军事科学院副院长,2019年10月30日,十三届全国人大常委会专题讲座第十四讲。

  ③涂子沛,大数据先锋思想家,阿里巴巴集团前副总栽。

  ④《与大数据同行:信息化时代政府服务能力提升》,于刚强,华南师范大学教授,2016。

责编:戎素梅
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