我国应急采购制度建设研究概述

　　2020年1月以来的新型冠状病毒肺炎疫情防控阻击战中，应急采购作为应急物资保障的重要环节，发挥着至关重要的作用，受到全社会的广泛关注。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上的重要讲话中提出“要建立国家统一的应急物资采购供应体系”，为今后我国应急物资保障的改革发展指明了方向。

　　2020年10月，财政部发布《财政部对十三届全国人大三次会议第10154号建议的答复》(以下简称《答复》)，公布了财政部答复全国人大代表提出的“关于建立国家重大突发事件应急采购体系的建议”的具体内容。《答复》指出应急采购制度是国家应急管理体制的重要组成部分，我国政府采购法将紧急采购作为例外情形予以排除，实践中，应急采购面临着法律依据不足、信息不透明、供应商数据缺失、响应速度难以满足需求等问题。《答复》明确，将建立国家层面的应急采购制度体系、构建国家应急采购电子平台、加强应急采购事后监督。下一步，财政部将会同应急管理部，研究制定应急采购管理办法，明确应急采购的适用情形、基本原则、采购方式、具体流程和监管措施，建立科学的应急采购决策、实施和绩效评价机制;完善应急采购立法，在修订完善政府采购法过程中，将应急采购作为政府采购的特殊情形予以规范，确保应急采购有法可依、有章可循。

　　笔者自疫情发生初期已开始关注应急物资采购供应工作。习近平总书记对应急物资采购供应工作要求作出重要指示后，笔者即开展了应急物资采购供应体系的前期研究，通过对学术文献、新闻报道、专家访谈、国外经验、地方做法、实时政策等内容的归纳分析，形成了系统的研究成果。

　　一、应急采购的定义

　　应急采购是指为了有效应对突发公共事件，减少突发公共事件带来的损失所采购物资、服务和工程的行为。狭义的应急采购是指突发事件发生之后，政府对于应急物资、服务和工程的紧急采购，即当一国或地区发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等应急突发事件之后，国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金购买应对突发事件所需要的应急物资、服务和工程的行为。广义的应急采购则指包括灾前物资采购、储备和灾后紧急采购在内的应急物资采购供应体系。灾前物资采购和储备是指政府为应对应急突发事件，预先采购处置应急事件所需物资进行采购并储备的行为，包括重要应急物资的采购、储备、监管、调拨和紧急配送的储备保障体系。本文所研究的应急采购是广义上的。

　　二、应急物资的分类

　　应急采购的对象包括应对突发事件所需要的应急物资、服务和工程。应急物资涉及的种类繁多，根据不同的分类标准，应急物资的分类也不尽相同。

　　(一)按照产生应急物资需求的原因进行分类。按照突发公共事件的类型，应急物资可分为自然灾害应急物资、事故灾难应急物资、社会安全事件应急物资及公共卫生事件应急物资四大类。

　　(二)按照应急物资的类型进行分类。按照应急物资的类型，应急物资可分为生产物资和生活物资两大类。

　　(三)按照应急物资使用的紧急情况进行分类。按照应急物资使用的紧急情况可分为一般级、严重级、紧急级三类。一般级应急物资指有利于灾害救急、减轻灾害的损失的必要的物资，如环保处理、工程建材、工程设备类物资;严重级应急物资指对减轻灾害损失、缩小灾情范围能够发挥重要作用、非常必要的物资，如救援运载、防护类物资;紧急级应急物资指对应急救灾工作的开展、挽救人民生命财产损失、稳定局势起关键性的作用、必须且极重要的物资，如生命救助、生命支持、临时食宿类物资。

　　(四)按照应急物资的用途进行分类。2015年，国家发展改革委研究制定了《应急保障物资分类及产品目录》(以下简称《目录》)，构建了以“目标——任务——作业分工——保障物资”为主线的物资分类方法，体现了对应急保障工作的探索和创新。《目录》把应急保障物资分成了现场管理与保障、生命救援与生活救助、工程抢险与专业处置三个大类，包括现场监测、现场安全、应急通信和指挥、紧急运输保障、能源动力保障、人员安全防护、生命搜索与营救、紧急医疗救护、人员庇护、饮食保障、交通与岩土工程抢险、电力工程抢修、通信工程抢修、污染清理、防汛抗旱和其他专业处置16个中类以及项下的65个小类别。

　　三、应急采购的主要方式

　　广义的应急采购包括应急物资事前的采购、储备、管理、调用以及事后紧急采购的全过程。事前储备采购和事后紧急采购是政府采购发生的主要环节。应急物资的储备采购是在突发事件发生之前进行的预备采购，采购的时效性变弱，经济性变强，与一般商品、服务和工程的采购区别不大。应急物资的紧急采购发生在突发事件之后，时效性变强，经济性变弱。因此应急物资的储备采购和紧急采购方式有所不同。

　　其中，重大突发事件灾前应急物资的储备采购方式主要包括以下三种：

　　(一)实物采购储备。实物储备是指政府为有效应对突发事件，将一些灾害急需且关键性的应急物资预先采购后储存在政府物资储备库中的行为。当重大突发事件发生后，政府直接从储备库调用物资，用于满足突发事件初期的应急物资需求，为后期应急物资的准备争取时间，是目前我国物资储备最常见的方式，也是最主要的方式。政府实物储备具有响应速度快、应急保障能力极强等特点，但其成本高，由于应急需求的不确定性和物资有效使用期等因素，储备过少会影响应急救援，储备过多又会造成社会资源的浪费和大量资产的长期闲置。目前我国已经建立了中央级应急物资储备库、省级应急物资储备库、地级应急物资储备库和县级应急物资储备库的多级储备体系。中国红十字会备灾救灾中心自2007成立以来，建立了遍布全国的应急物资储备网络。同时，在15个灾害多发省建立了省级救灾备灾中心，在70多个地(市)县建立了县(市)级救灾备灾中心，在不同城市建立了相应的社会捐助点和慈善超市。

　　(二)协议企业采购储备。协议企业储备是指为了保障应急物资的有效供给，政府选择一些合适的应急物资生产企业，通过与其签订协议的方式，把一部分应急物资储备工作交由协议企业来完成，当突发事件发生后，按照协议直接调运协议企业储备的应急物资。协议企业储备是一种新兴的应急物资储备方式，是对政府储备的必要补充。协议企业储备方式可以利用企业物资储备的规模优势降低储备成本，同时又有利于应急物资的更新。协议企业储备一般用于储备一些生活类、食品类及药品类等易变质的应急物资。由于企业是以盈利为目的、追求的是利润最大化，因此，政府必须重视对协议企业的监督和管理，保证协议企业储备的应急物资的数量和质量。

　　(三)生产能力采购储备。生产能力储备是指政府按照一定的原则选择一些应急物资生产企业作为代储企业，通过与其签订协议的方式，让其保留一定的富余生产能力。一旦重大突发事件爆发，短时间内造成巨大的应急物资需求，当实物储备无法满足应急物资需求时，政府可以指令代储企业按照协议将储备的富余生产能力迅速投产或转产，转换为灾区所需要的应急物资，从而填补应急物资需求的缺口。生产能力储备可以跨越多个物资储备环节直接将应急物资调运到需求地，减少不必要的储备成本和物资更新成本。加强生产能力储备建设，既能保障重大突发事件对应急物资的大量需求，又能避免实物储备所造成的损失，是降低应急处置成本的必要之举。但是生产能力储备多适用于一些时效性不是很强，不易进行长期保存和转产时间、生产周期都很短的应急物资，例如医药类、食品类等。

　　应急物资的紧急采购是突发事件发生之后进行的采购行为，是与应急物资的储备采购相辅相成的重要环节。灾害发生后的许多需求具有相当的急迫性，尤其是在灾情初期往往更是如此。因此，灾害后的紧急采购，必须优先采取效率高的采购方式。即在保障效率的前提下，根据实际情况，兼顾不同情况，规定选择不同采购方式的条件。应急物资的紧急采购方式一般包括：(1)对于十分紧急的物资与服务采购，如地震后的食品、帐篷、药品、救助工具等物资和服务，能够就近及时采购的，可以采取单一来源采购和询价采购方式，但采购价格需要进行评估和公开。(2)对于需求比较紧急，但可以适当后缓的物资与服务需求，可以采取除询价等以外的谈判采购方式。谈判采购的目标是在保障需求的情况下，尽可能寻找到更好更适合的供应商。(3)对于灾后恢复与重建中采购数量较大、质量要求更高、需要严格控制成本、公开性和透明度要求更高的采购项目，应采取公开招标方式。对于一些需要招标但时间相对紧迫的采购项目，可以采取特殊时期的特殊办法，适当缩短招标期限，有效兼顾采购效率和采购的竞争性。

　　四、应急采购的主要特征

　　(一)应急物资的特点。应急物资作为应急采购的对象，具备不同于一般商品、服务和工程的特点：一是应急物资具有很强的时效性。快速而及时地满足应急物资需求，才能够减少灾害损失以及影响，如地震后72小时是黄金救援期，也是应急物资供应的关键时段。本次新冠肺炎疫情中，医疗工作者迫切需要防护服、防护口罩和防护眼罩等防护物资，普通民众也迫切需要防护口罩和眼罩等防护物资自我保护。二是应急物资需求多样性。应急物资本身具有多样性，涉及灾民生活、灾区生产恢复的各个方面。不同的灾害也会产生不同的需求，突发性的多种需求使灾前物资储备和灾后及时组织供应变得更加困难。三是需求物资的弱经济性。应急物资筹备是在规定时间内及时快速地满足物资需求、保质保量地完成物资保障任务，具有明显的弱经济性。应急物资的筹备首先必须满足物资需求的时效性，在尽可能快速及时地进行物资筹备的前提下，进行成本控制。四是应急物资需求的不确定性。突发事件的发生及其强度、影响范围、受灾情况和持续时间的不确定，难以准确获取应急物资信息。五是应急物资需求量较大。当发生影响较为广泛的突发公共事件，受影响范围较大，应急物资的需求也往往非常大，需要快速动员生产供应甚至扩大生产。

　　(二)应急采购与一般采购的联系与区别。《政府采购法》第二条规定：政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。因此，不论是应急采购还是一般采购，作为使用财政性资金的采购行为，均具有政府采购的一般特征：一是采购主体是使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。二是政府采购使用的资金为财政性资金，也即纳入政府财政预算管理的资金。三是政府采购的形式分为集中采购和分散采购。集中采购是指将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为;分散采购是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。四是政府采购的发生包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价和竞争性磋商等。

　　应急采购作为政府应对突发事件保障应急物资的有力手段，除了具有政府采购的一般特点，同时也具备其独有的特点。应急采购与一般采购的主要区别在于采购对象的性质不同，采购对象性质的不同又导致了采购方式的不同。一般采购的采购对象是指为满足采购人自身需要和向社会提供的公共服务所采购的货物、服务和工程，采购行为发生在非应急状态之下，被视为“一般商品”的采购，审批严格，采购周期长，竞争较为充分，往往通过引入公开招标等常规的政府采购方式开展市场竞争，追求采购人成本最小化和效用最大化。然而，应急物资是用于处置突发事件的物资，在具有“一般商品”市场属性的同时，还具备实现政府职能的公共属性。因为应急物资具有很强的时效性、多样性、弱经济性、不确定性和需求量巨大等特点，需要兼顾采购的竞争性和效率，因而在采购方式的选择上也与一般政府采购有所不同。

　　(三)应急采购的核心要求及主要矛盾。应急采购应当兼顾效率和竞争，既要关注应急物资的价格、质量和相关人的腐败行为，保证其竞争性，防止腐败，也要关注货源保障性和时效性，保证采购效率。应急采购应当确保应急物资能够在第一时间到位，因此应当首先重视效率。

　　然而，应急采购的特殊性也使其存在一定的难点和问题。一是价格问题。当发生应急事件时，对于应急物资的采购需求短时间内骤增，在市场供求关系的作用下，应急物资自然会出现价格波动。另外，不法供应商囤积居奇，哄抬价格，会进一步提高应急物资的价格，使得应急采购成本大大增加。二是质量问题。应急物资的质量不过关将不利于应急事件的处置，甚至会造成二次伤害。三是腐败问题。目前国内尚没有相关的法律法规规范应急采购，采购人在实施应急采购时，缺乏相应的操作规范，自主权限较大，往往直接向一家或多家供应商购买，加之紧急采购过程中事前事中监管滞后，容易出现腐败问题。

　　五、影响应急采购效能的主要因素和上下游环节

　　应急采购效能的发挥，需要统观应急物资供应的全过程，包括应急物资的储备采购、管理、调运以及组织指挥与动员机制的影响，需要保证应急物资的生产、预备采购、储备、调运以及组织指挥和动员机制等各个环节高效顺畅。

　　(一)应急物资的生产。应急物资的生产能力是保障应急物资需求的基本要素。当发生突发事件时，往往不仅要求满足应急物资的数量，还需要供应商提供稳定的生产能力和质量合格的产品。

　　(二)应急物资的预备采购。应急物资的预备采购是针对可能发生的灾害所带来的物资需求的种类、数量而提前进行的物资准备。应急物资需求的时效性要求潜在灾区应进行事先的应急物资储备，突发事件发生后直接调用应急，有效地节约救援的时间，为后续应急物资的补充赢得时间。

　　(三)应急物资的储备。应急物资种类多，需求大，而储备物资需要投入一定的管理成本，且部分物资不宜长时间存储，因此，需定期更替储备物资。在储备成本的约束之下， 需要平衡物资需求特点与储备成本，科学的储备库分布、储备种类和储备量能够在高效节约的情况下最大限度地降低突发事件带来的瞬时冲击。

　　(四)应急物资的紧急采购。储备的物资往往无法满足重大突发事件的需求，需要事后紧急采购作为补充。依法对所需的应急物资进行的紧急筹措就是应急物资的紧急采购。快速而有效的物资筹集可以及时弥补储备不足而带来的应急物资的供应短缺。

　　(五)应急物资的调运。由于应急物资需求的时效性，通过各种渠道筹集而来的应急物资需要及时准确地调度至灾区。

　　(六)应急物资的组织指挥与动员机制。应急物资供应工作包括多个环节，涉及部门多，涵盖众多的政府机关、企事业单位甚至公众，各类物资多元而繁杂，需要建立有效、联动统一的应急物资组织指挥与动员机制，及时掌握应急物资的需求变化，调动各类资源，保障应急物资供应各项工作有序高效开展。应急物资的预备采购、储备、紧急采购、调运以及组织指挥与动员机制是相互联系、紧密衔接的，是应急物资供应工作顺利开展的关键所在。

　　本次新冠肺炎疫情发生以来，中央提出对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控，为建立国家统一的应急物资采购供应体系指明了方向。

　　六、应急采购制度建设意义重大

　　我国幅员辽阔，地理气候条件复杂，是世界上自然灾害频发且损失较为严重的国家之一，加之公共卫生危机等一些突发性事件，灾害已成为制约我国经济社会持续快速发展与和谐稳定的重要因素。应急物资保障是灾害应对的基础，应急采购是应急物资保障供应体系的重要环节，对于保障灾害应对工作的开展、维持经济社会的平稳发展都具有重大的现实意义。

　　(一)我国近年灾害及应对处置的总体情况。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一, 近年来各种突发灾害性事件频发，且其波及范围、危害程度及对经济社会发展的影响也有不断提高的趋势。例如，1998年发生的长江特大洪水，全国共有29个省(区、市)遭受了不同程度的洪涝灾害，受灾面积3.18亿亩，受灾人口2.23亿人，死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失达1660亿元;2002年11月起源于我国广东省的非典疫情,波及我国多省市自治区, 乃至后来全球30多个国家或地区遭受疫情，我国(包括香港、台湾地区)共确诊非典病例7747例，死亡829人;2008年四川省汶川县发生8级地震，是新中国成立以来灾害性最为严重的地震，严重破坏地区超过10万平方公里，共造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪，直接经济损失达8452.15亿元。根据近年《民政事业(社会服务)发展统计公报》《中国民政统计年鉴》《国民经济和社会发展统计公报》《中国百科年鉴》《中国统计年鉴》等相关资料，我国近年来遭受自然灾害破坏情况见下表。

　　在灾害应对处置方面，党中央和各级政府始终坚持以人民为中心，把保障人民群众的生命、健康和利益摆在首位，坚持“救灾先救人”的方针，积极调动各方力量做好灾时救济和灾后重建工作，总体情况主要表现为以下几方面：一是救灾物资供应不断扩大，投入资金不断增加。四川汶川地震发生后的三个多月里，据民政部、住建部和财政部统计，全国总计向灾区调运的救灾帐篷共计157.97万顶、被子486.69万床、衣物1410.13万件、燃油327.9万吨、煤炭700.6万吨;地震灾区过渡安置房(活动板房)已安装662900套、正安装2500套、待安装1500套，生产地已发运800套、待发运1600套;各级政府共投入抗震救灾资金670.34亿元，中央财政投入598.02亿元，地方财政投入72.32亿元。二是科学化、人本化的救灾体制逐步建立。九十年代以来，我国持续加大救灾投入，组建了国家减灾委员会，并逐渐改变过去“依靠群众与集体，自救互济，辅之国家救济”的救灾方针，形成“政府领导、部门分工、对口管理、社会协同”的救灾方针，划分灾害等级、建立分级负责的管理体制。三是地方政府在救灾工作中发挥的作用日益突出。过去救灾资金主要依靠中央拨款，地方对中央形成层层依赖关系，九十年代后这一情况明显改善，经过几十年发展，地方已经有能力在中央领导下开展本地救灾工作。四是人民军队成为救灾工作的重要力量。如1998年特大洪灾期间，解放军和武警部队在长江与松花江流域出动36.24万人次、车辆56.67万台次、舟船2.23万艘次、飞机2241架次，抢运物资8000多万吨、解救转移群众4200万人次等。在一线救灾工作中，人民军队发挥了重要的支柱性作用。

　　(二)习近平总书记重要讲话对应急物资采购供应工作提出了明确要求。新冠肺炎疫情期间，习近平总书记多次对应急物资保障体系建设作出重要指示。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出：“健全统一的应急物资保障体系。这次疫情防控，医用设备、防护服、口罩等物资频频告急，反映出国家应急物资保障体系存在突出短板。要把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。要优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上。对短期可能出现的物资供应短缺，建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准，确保应急物资保障有序有力。要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。”

　　总书记和党中央对应急物资保障工作的重视，凸显出应急物资采购供应工作的重要性。我国的应急物资保障缺乏系统研究，在国家层面没有形成完整的应急物资采购供应法规制度，目前，在无法可依的情况下，很难通过规范的程序和方式保障重大灾害情况下的采购与供应有序进行，“边实践，边摸索”成为《政府采购法》第八十五条规定下，各地应急物资采购供应的主要模式。此次新冠肺炎疫情初期的应急物资采购供应工作在管理、实操、制度上的不足引起了全社会的广泛关注，最根本的解决之道还是建立国家层面的应急采购制度，通过规范的程序和方式保障重大灾害情况下的采购与供应有序进行。以依法管理、政府干预、集中统筹、方式多元、简化程序、权限下放、留痕备查、严惩违法、信息化等为要点，完善应急采购制度建设，已经成为极为紧迫的任务。