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框架协议采购的制约因素分析及建议

2021年04月07日 作者:任翊萌 李德华 打印 收藏

  2020年12月4日,财政部发布《政府采购法(修订草案征求意见稿)》,拟新增框架协议采购方式。2020年12月21日,财政部印发《政府采购框架协议管理办法(征求意见稿)》(以下简称《办法征求意见稿》),对框架协议采购的全流程作出详细规定。自此,框架协议采购方式有望取得“合法”身份。

  事实上,框架协议采购并非新兴模式,而是国际通用做法,在联合国和世界银行的采购活动中已经大量使用。目前,我国正在推进加入世贸组织《政府采购协议》(GPA)的谈判工作,通过立法设立这一采购方式,与国际惯例接轨,具有高度盖然性。

  框架协议采购的优势及潜在制约因素

  针对不确定数量的采购标的,框架协议采购方式优势突出。其一,可以降低成本,提升效率。传统采购模式的“一单一采购、一单一签”无法形成批量优势,采购人与供应商在时间、精力、金钱投入上都比较大,不利于整体工作效率提升。其二,可以推进技术、行业管理规范标准化。无论是货物、工程还是服务,框架协议采购均会引导供应商适应市场主流需求,实现规范化、标准化。其三,可以减少库存压力。基于供应链契约理论,框架协议可以建立采购人与供应商的战略协同关系,加强双方沟通,根据实际情况随时调整生产与供货,在保证采购效果的同时减少库存压力。

  与此同时,《办法征求意见稿》如若正式实施,采取框架协议采购方式的项目份额或将在政府集中采购和部门集中采购中占有一定比重,由此不可避免地遇到集中采购与分散采购的协调处理,地方政府集中采购目录和采购限额标准与中央集采目录和限额标准的差异,采购人对预计总量、市场供应和价格变化等情况不敏感等问题。

  按照政府采购法律的基本要求,政府采购以集中采购为原则,以分散采购为例外。依此逻辑,制定框架协议采购规则时,也不可避免地受到集中采购机构采购项目和部门集中采购项目的影响,以集中采购目录为主。事实上,由于集中采购目录范围较广,在现行预算编制和实施体系之下,采取现有其他采购方式已经能够实现较好效果,框架协议采购的重要性或许不大。另一方面,按照现行立法中集中采购目录的采购规模化精神和品目遴选机制,列入集中采购目录但单笔采购金额较低的品目可以通过汇总等方式实现规模效益,不必考虑采购限额标准的问题。《办法征求意见稿》将集中采购目录以内的品目适用框架协议采购的条件设定为单笔采购金额低于政府采购限额标准,可能进一步压缩框架协议采购方式的适用空间。

  按照《办法征求意见稿》,对于集中采购目录范围之外的品目拟采取框架协议采购的,“同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准”系先决条件。这一条件依赖于预算的估计是否准确,本身就存在较大不确定性,给实践造成一定障碍,因此,在丰富采购方式方面起到的补足作用也不够明显。而框架协议采购一个重要的作用在于可以一定程度上解决集中采购目录范围之外且采购金额低于采购限额标准的品目采购问题,尤其是在实际履行中最终超出了采购限额标准的那部分采购活动。目录外且限额下的采购属于广义上的政府采购,但目前仍被排除于《政府采购法》调整的范围,在立法逻辑上存在疏漏。

  我国幅员辽阔,各地方经济发展不平衡,政府集中采购限额规定有所差异,地方政府采购限额标准与中央也存在差异。笔者根据《地方预算单位政府集中采购目录及标准指引(2020年版)》统计了目前中央和部分省份、直辖市采购限额规定(见表1)。从内在机制看,框架协议采购对政府采购限额标准的要求具有一定模糊性,也正因此,中央与地方以及各地在政府采购限额标准方面的差异,构成了推行框架协议采购的较大制约因素。

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  两点完善的对策建议

  一是统一中央与地方框架协议采购限额标准。

  框架协议采购限额与适用范围息息相关,限额越低,范围就越大,对采购人的管理与执行能力要求就更高。现行GPA规则中,采购最低限额采用统一门槛价。在我国推进加入GPA的背景下,统一中央与地方政府采购限额标准势在必行。

  需要注意的是,统一中央与地方标准并不意味着同一,可以在综合考察各省市经济发展差异的实际情况下,同一级别统一标准。

  二是重点推进电子化采购。

  框架协议采购相对于其他采购方式而言,需要足够数量的供应商入围或者成交。在供应商的公开征集、组织程序、动态管理等方面,采取电子化采购优势明显,因此,框架协议采购可能是最适合电子化的采购方式之一。

  《办法征求意见稿》鼓励通过电子信息网络开展框架协议采购,顺应了大数据时代的发展需要。电文和电子信息网络的原始数据无法更改,每一个操作流程都会留下痕迹,提升黑幕操作的难度,有利于监管。

  此外,面对疫情等意外情况,采用电子框架协议采购还可以避免面对面签约,节省成本,使更大地域范围的合格供应商参与进来,加强竞争,提高效率。

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责编:罗帆
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