建立采购内控制度的必要性及切入点

　　建立完善采购内控制度，是贯彻落实国家采购法规，促进廉政建设，提高资金使用效益，维护采购人利益，健康市场经济秩序的重要措施和必要手段。2020年，《招标投标法(修订草案送审稿)》进一步强调发挥招标人主体责任，《政府采购法(修订草案征求意见稿)》进一步明确“采购人应当建立健全货物、工程和服务采购的内部控制制度，加强采购计划审核，提高内部控制管理水平”，并要求健全评估论证和集体决策制度等。如何建立完善、行之有效的采购内控制度，确保采购法规贯彻执行，提高采购质量和效益，是各级采购管理部门必须优先考虑的问题。

　　建立采购内控制度的必要性

　　(一)法规日益增强的要求。政府对于采购内控工作的总体要求是连续的、一贯的，并不是一蹴而就。2014年《政府采购法》第六十一条“集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度”， 2015年《政府采购法实施条例》第十一条“采购人应当建立政府采购内部管理制度”，2017年《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六条“采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理”，2018年《深化政府采购制度改革方案》强调“深化政府采购改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，完善采购人内控机制，加强确定采购需求、选择评审专家、落实采购政策、公开采购信息等重点环节的内部控制”。从内部监督管理制度、内部管理制度，到内部控制制度，建立完善采购内控制度的要求越来越明确、越来越具体，强制执行的意味越来越浓厚。

　　(二)管理规范细化的要求。不管是《招标投标法》《政府采购法》，还是其它相应的配套法规，都是从全国采购工作总体层面出发制定，尽管在制定过程中考虑了不同地区、部门、项目的采购要求和特点，但相对于具体的采购活动而言，这些规定仍需结合具体采购项目和本单位管理特点，进行必要的补充、细化，否则很难落到实处。从现行采购制度执行情况看，执行人员专业性不强、文件编制质量不高、监督机制不健全的现象比较明显，甚至一些单位或个人以权谋私、明招暗定，采取走后门、收回扣、制订指向性条款、透露秘密信息等腐败和违法违纪行为，破坏采购秩序的现象时有发生，影响极其恶劣和消极。必须将采购工作的程序、方法、要求等进一步制度化、规范化，保证采购管理工作在本单位有章可循、有据可依，才能在维护市场经济秩序中发挥应有的作用。

　　(三)增强内在免疫力的要求。强化内控管理的目的，是向管理要质量、向监督求安全，顺势而为、趋利避害。内控制度不单单是“紧箍咒”，更是“护身符”“防疫品”，是构建采购事业机体内在防疫系统的必需。完善的内控制度能够促进相关职能部门或具体执行人之间的相互配合，明晰各自权责，保障采购工作相互协调、相互制约，有利于查错防弊、堵塞漏洞、消除隐患，有利于提高工作效率、产品质量，有利于保护采购人员、防范采购风险。越是具体执行部门，越应该加强内控管理，因为具体执行单位或执行人，在长期的实践工作中，最清楚可能存在的薄弱环节和风险，外人恰恰难以发现，如果没有明确的内控制度约束或有松懈，就很有可能在“内忧外患”中，出现违背采购制度初衷、破坏采购秩序的问题。

　　(四)建立良好采购生态的要求。 “打铁还需自身硬”。建立良好的内控制度，既是对自身建设管理的内在要求，也是树立良好形象、营造良好氛围、纯正采购生态的需要。采购行业与供应商打交道多、钱物交易多，是一个“窗口”行业，良好的形象能给采购工作带来正能量，不良形象将会带来负作用。经验事实表明，采购工作能够顺利执行、达到预期，需要科学筹划，不容随意安排、工作反复;需要厉行法治，不容“想当然”、明知故犯;不能用行政指令替代制度规矩，不能凭主观判断、朝令夕改;需要“内强素质、外树形象”，不容肆无忌惮、亵渎采购工作形象。建立良好采购生态的前提和基础，就是要建立责任明确、流程清楚、标准到位、监管有力、运转有效的内控制度。

　　建立良好采购内控制度的主要内容

　　制订一个良好的采购内控制度，除了要遵从上位法规，保证制度的科学性、纪律性、规范性、严密性，在具体操作环节上进行归位定责、细化规则和流程外，还应注意把握和发挥以下几个方面内容。

　　(一)公开。这里的“公开”是指内部公开，“公开”是最有效的防腐剂。没有全方位的公开和透明作为保障，内控制度就是一纸空文。内部管控不应该有所谓“秘而不宣”的信息，必须让采购工作全程在“阳光”下运行，把“话”放在“桌面”上讲，需要有关各方充分参与讨论，共同研究，制定策略，最重要的是防止相关各方“背靠背”，避免互不理解、形成隔阂甚至矛盾。一是采购法规必须公开，不允许再出现潜规则、隐规则;二是采购计划及需求信息必须公开，内部人员和潜在供应商都有权利知悉、质疑;三是采购文件及其内容应当公开，相关信息不得私自隐瞒或遮掩;四是纠纷处理过程和结果应当公开，既是监督，也供内部其他人员学习借鉴，提升问题处理能力。

　　(二)保密。这里的“保密”是指对外保密，这是在内部公开的基础上，对内部人员如何注意保密提出的纪律要求，两者并不矛盾，即：未经正式对外发布的采购计划、指标需求、竞争策略、资格条件、评分标准、评审过程等采购信息，任何人不得擅自对外宣布或透露，否则就涉嫌向潜在供应商“提供有差别的项目信息”，破坏采购工作的公平公正。在制订具体内控制度时，应当要求内部不能私自打探信息、不能擅自透露信息、不得非法干涉他人采购工作等。但是对于已经正式对外公布的信息，采购人员有义务做进一步的解释答疑或扩大知悉范围，努力营造良好的市场条件。

　　(三)监督。这里指的是对内的自我监督。采购是一项商业活动，也是一项技术活动，如果某个采购人“有想法”，完全可能通过法律赋于的权利，从计划需求、方案拟制、文件编制、合同履行等方面贯彻采购意图，使采购程序完全走过场从而掩盖腐败，这恰恰是行政监察部门事前或事中无法监督的内容。内部监督的重点是对采购需求的准确性、预算的合理性、采购策略的公平性以及合同履行的效能等进行监督，应尽可能由两个或两个以上部门、两名或两名以上人员共同参与、见证，杜绝“一个人说了算”的情况出现，对于确需一个人执行的环节，就不要安排两人，避免说不清责任的情况出现，明确该环节责任的唯一性。

　　(四)简洁。内控制度的实质是管理工作，而管理的真谛是提高工作效率，是把复杂的问题变简单，而不是把简单的问题变复杂。董仲舒《举贤良策》“法出而奸生、令下而诈起”，即防止犯罪的法令越多，犯罪的数量也越多;打击犯法的措施越多，犯法的手段也越高明。制订内控制度应以简洁、高效为上，应防止落入“九龙治水”“五方杂厝”的怪圈，导致采购程序盘根错节、纷繁复杂，办事人员苦不堪言，既偏离了建立内控制度的初衷，也难以有效防止腐败，更容易挫伤采购人员积极性，降低采购工作效率和质量。

　　(五)奖惩。内控制度设计得再完善，若没有称职的人员来执行，或者人员没有积极性，也不能发挥作用。吸收有较高能力的人员来执行内控制度，必须重视对人员的选用和奖惩。多数人不了解采购部门的内在价值，认为采购工作平淡、不出成绩，不被领导重视，甚至存在不少误解和偏见，这都会对制订内控制度、选人用人形成障碍，不利于采购成本降低和风险控制。另外，采购人员长期从事采购工作，承担压力和风险，如果没有相应的上升渠道和奖惩措施，也不利于采购人员积极性、纯洁性的保持。

　　完善采购内控制度需要把握的环节

　　在采购实践中，以下四个环节比较薄弱且容易忽视，亟需在内控制度制订时予以补强。

　　(一)准确提出需求。采购活动的技术属性体现的主要是选择和评价技术，即采购方一般不关心是如何生产的，而主要关心如何选择和评价，其基本依据就是要有明确的、可验证的技术要求。所以，采购工作的前提和基础是制定明确的技术要求，有了清晰、可验证的技术要求，就比较容易编制相应的评价标准，避免评价标准宏观、空洞、模糊。因此，前期的专家技术团队组建十分重要，其不一定是产品的设计、制造、使用、维修和服务某一方面的专家，但必须对产品的主要性能指标有基本的了解或者使用经验，能够根据采购人使用意图，科学准确地设定采购技术标准，尽可能以满足基本使用需求为基准，以不超过预算为限制，以满足竞争条件为参考，为采购活动奠定坚实基础。

　　(二)提高采购文件编制水平。采购文件是采购指导思想、策略和规划的显化，是采购过程最重要的文件。就采购文件编制水平而言，质量低主要表现在：对供应商资质描述不清，提出的资格条件没有依据或无法证明，难以评判;采购规则设计不严谨，流程设计不具体或存在瑕疵，导致过程不规范，给潜在供应商“有空可钻”;评分方法设计不合理、不客观，概念含糊不清、有歧义，评审引发争议;采购文件不严密，编制精枝大叶，一些看似很小的无心之举，也可能导致采购失败。提高采购文件质量水平，编制人应具备较高的专业素质水平和经验，应会同相关部门和人员进行把关审核，不能“闭门造车”;对供应商响应文件的要求，应简洁、清晰、明确，尽可能减少供应商不必要的工作量，给供应商增加无谓的失误风险，必要时应组织专家评审。

　　(三)严格保密评审专家名单。评审专家，尤其是评标委员会要依法组建并严格保密，但具体的保密措施需要各单位自己制订，各单位保密方法不尽相同，效果也参差不齐。笔者所在单位通过加强管理，多年来从未出现名单泄露问题，一是建设评标专家库系统，指定专家库管理员负责使用维护专家库信息，其他人员没有权限接触或查询具体专家信息，避免专家库名单提前泄露;二是项目负责人与专家抽取人员分离，专家抽取人员与参会专家单线联系，开标前其他任何人员(包括项目负责人)不得掌握参会专家人员名单，一旦专家名单泄露，只有专家抽取人承担责任;三是抽取专家的计算机记录，在评标结束前其它任何人没有权限察看;四是联系确认抽取专家参会时，不向专家透露评标项目和内容，同时要求专家对自己的参会行程保密并明确专家举报方式。通过采取以上主要措施，切断了项目负责人、投标单位、相关单位人员与评审专家的联系，保证专家评审不受影响和干扰，为公平公正评审创造良好条件。

　　(四)规范开评标等现场管理。开评标是招标过程中的“竞标场”，是最能体现“公开透明”和“公平公正”原则的关键环节，既是各方关注的重点，也是树立采购工作对外良好形象的集中体现。开评标时，参会人员多、文件资料多、规则程序多，管理难度大，一旦工作环节有疏漏，就会引起质疑和投诉，甚至影响评标的公平公正。因此，加强开评标现场管理，一是把纪律挺在前面，开标前向投标单位宣读开评标纪律和流程，评标前向评标专家宣读评标纪律和注意事项，营造开评标的仪式感，宣示严肃性、庄重性;二是规范现场秩序，从会场签到、投标文件递交、开标唱标、候场设置，到评标专家入场、评审、询问答复等环节，都应明确设置区域、标签，需确认复核的，应有书面记录，与会人员应持证上岗、核对身份;三是不忽视退场管理，评标工作越到后期，人员越容易疲惫懈怠，招标人更要保持清醒头脑，逐一核对评标事项，组织专家有序离场，检查归拢产生的文件记录，签收退回文件资料，现场干净、利落，不留“尾巴”。