建立采购内控制度的起点、重点和难点

　　《深化政府采购制度改革方案》出台后，包括《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》《关于开展政府采购意向公开工作的通知》《政府采购促进中小企业发展管理办法》等一系列具有“深改精神”的文件先后落地施行，对采购人在预算资金支付、采购计划管理、支持中小企业发展等方面提出了更细化、更具有可操作性的规定。落实“深改精神”要求采购人在开展采购内控制度管理工作时，要更多地关注“如何推动制度目标落地见效，确保主体责任落实到位”这个核心问题。笔者在去年有幸走访了包括政府机关、事业单位、高校等多家不同类型的采购单位，对其采购内控制度建设情况进行了调研和学习，积累了一些经验和看法。本文将以此为基础，谈一谈对建立采购内控制度的起点、重点和难点的看法。

　　以认识自身需要为起点

　　加强采购内控制度建设的目的之一，是为了让采购工作既能合法合规，又能高效运行。实际工作中，一些采购单位存在制度基础薄弱、专业能力欠缺的客观情况，因此会更倾向于参考同类单位现有的政府采购内控制度。虽然这种方式可以在短期内建立一套体系较为完整、分工比较明确的采购制度体系，但由于不同单位工作流程机制不尽相同，就会导致“借用”的制度在执行的时候会“水土不服”。因此，采购人应当做好前期调研，充分认识自身的特点及需要，并以此为基础建立采购内控制度，建议可以着重做好以下几方面的工作：一是梳理单位内部与政府采购相关的制度。由于不同部门存在职责分工，在建立统一的采购内控制度前，相关制度往往由各个部门分散管理。例如财务部门管理预算编制和资金支付、业务部门管理需求制定和履约验收、法规部门审核合同条款、监察部门则对采购流程合法性及履约情况进行监督。因此采购人应对分散在不同部门的制度进行梳理汇总，并与国家、地方相关的采购政策法规中的要求进行横向比较，发现需要“查漏补缺”的方面，并进行有的放矢的修订。二是充分认识自身的工作特点。不同采购单位承担的职能具有较大差异，这就导致其涉及政府采购项目的类型也有明显不同。一些具有对外行政职能的单位可能会涉及到较多信息化开发或社会购买服务的项目;一些承担辅助职能的单位则会有物业、安保等后勤服务相关的采购项目。此外，不同采购单位所涉及的采购合同金额差异也很大，涉及工程项目较多的单位的可能会呈现项目少而金额大的特点，一些承担课题研究的单位项目则会呈现金额小而项目多的特点。正是因为这些个性化的差异，采购单位在指定内控制度时应当充分考虑实际情况，合理拟定采购限额、合理规划工作流程、合理分配审核层级等，确保内控制度与工作实际有机结合。

　　以明确内部职责边界为重点

　　《深化政府采购制度改革方案》提出的一项主要内容就是增强采购人的主体职责，而实现这一目标的前提，是采购单位不同部门之间需要有明确的职责分工。建议可以通过以下方式来实现。首先，在条件允许的情况下，应当设定采购工作集中管理部门。例如一些单位成立了采购工作领导小组或者招投标办公室，能够及时掌握采购相关政策文件的要求并进行传达，指导业务部门开展采购工作，监督落实情况，起到对采购活动统筹管理的作用。其次，各部门的职责应当明确和可执行。应当注意的是，如果仅仅在相关制度中笼统地规定“xx部门承担xx职责”，相关部门在行使职责时就会存在“自由发挥”的空间，容易导致实际工作开展与政府采购规则存在偏差。同时，这种模糊的职责边界还会导致部门间遇事“不作为”或者“乱作为”的情况发生，影响采购活动正常开展。因此，为了使每个部门职责边界明确，职责内容可行，可以对采购流程进行拆分、细化，通过建立“职责清单”的方式，将部门职责一一对应到每个采购环节，确保在采购全流程中“责任不缺位，遇事不推诿，事事能追责”。此外，内部职责划分时还应注意审批权力的分配。根据单位实际情况，决定哪些项目由单位主要负责人或对应分管领导审核，哪些则可以由采购工作小组或者业务部门自行决定，避免因为规定不清导致越级审核等违规情形的出现，或因审批权分配不清导致不同部门、领导之间产生矛盾，影响项目执行。

　　攻克人员专业能力不足的难点

　　制度的生命在于执行，执行制度最终靠人。如果没有一支能够准确、高效执行采购内控制度的专业化的队伍，再好的制度也不过是“稻草人”。当前在机关、事业单位中承担采购管理工作的人员，许多都是从财务、后勤、质检、审计等部门中“半路出家”，在专业知识的储备和采购经验的积累上存在欠缺。那么，应该如何提高相关人员的专业能力呢?一般来说最容易想到，也是最普遍的做法就是不断增强相关政策法规的学习。但实际上，专业知识的学习必然需要花费大量时间成本，学习效果却很难在工作中得到准确评估。如果将人员轮岗、新人入职等情况考虑进来，这种时间成本的付出对于工作日益繁忙的机关、事业单位来说，很多时候并不是一个最优的选择。不仅如此，对于许多一年只有两三个采购项目的部门，经办人员学习掌握采购相关政策要求的动力也必然会打上折扣。基于上述种种原因，笔者认为在加强专业知识学习的基础上，还可以通过以下方式提高专业化能力：

　　一是安排熟悉、了解政府采购政策和相关流程的人员专职负责政府采购工作。组织采购政策宣传解读，做好采购规范的落地实施，“以点带面”提升相关人员的专业能力。通过这种方式，大大降低整个单位学习相关政策法规的时间成本。同时借助专人管理，能够起到统一操作口径、严格审核把关的作用，提高采购活动的规范性。

　　二是在单位采购内控制度的基础上，编制采购管理操作“傻瓜式”手册。通过手册，列出每一个采购环节中，相关人员需要进行的操作、需要对接的部门、需要使用的表单格式以及制作采购文件时需要注意的要点(例如在编写采购需求时应当至少包含哪些要素，或是拟定某类评分办法时可以参考使用的评审因素等)。借助操作手册，即使没有政府采购工作经验的人也可以按步骤走完流程，既保证了效率，也降低了学习成本和违规的风险。

　　三是充分利用“外援”的专业能力。采购单位除了加强自身专业性，还可以考虑借助外部力量，例如通过聘用行业专家作为顾问，在重大采购项目需求制定、采购方式设计等环节提供咨询;借助法律顾问在合同条款的拟定和审核中发挥作用;通过引入第三方审计的方式在履约验收等环节发挥其专业优势。