从放管服视角看政府采购负面清单的出台

　　2015年5月，国务院在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出了“放管服”改革概念，自此，从中央到地方各级财政部门围绕政府采购放管服改革做了大量工作，取得较好成效。近年来，面对政府采购放管服改革过程中出现的新的突出问题，各地纷纷出台政府采购负面清单，对参与政府采购活动各方主体的行为规范作出了清晰的界定，为创造公平高效、竞争有序的政府采购市场环境提供了遵循。

　　一、政府采购负面清单的出台具有现实意义

　　(一)政府采购负面清单是应对简政放权新形势、新问题的客观需要。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出简政放权以来，从中央到地方在政府采购领域先后推出一系列简政放权的具体举措，如2015年财政部发布《财政部关于废止部分规章和规范性文件的决定》(财政部令第77号)，废止《政府采购代理机构资格认定办法》(财政部令第61号)，取消政府采购代理机构资格认定的行政许可事项;广东省出台《广东省人民政府办公厅关于进一步深化政府采购管理制度改革的意见》(粤办函〔2015〕532号)，减少政府采购审批事项，进一步放权采购人，并成为全国政府采购工作的普遍做法。这些简政放权的做法，极大提升采购效率，也激活了政府代理机构市场的发展，全国政府采购代理机构也由3000多家发展到目前的25000多家。与此同时，代理机构执业水平参差不齐、采购人主体责任落实不到位等问题也成为影响采购效率和市场公平竞争环境提升的重要因素。为适应新变化、应对新问题，各地相继出台政府采购负面清单，以条目的形式汇总政府采购活动涉及的法律法规、部门规章文件当中的禁止行为，为各方当事人行为约束提供了指引。特别是重点突出对采购人和采购代理机构的约束，一定程度上减少了各类问题的发生。从各地出台的政府采购负面清单看，负面清单的重点也指向了代理机构和采购人，如山东省137项负面清单中涉及采购人和代理机构的有93项，浙江省327项负面清单中涉及采购人和代理机构的有266项。

　　(二)政府采购负面清单是强化政府采购管理的重要抓手。不同地区的政府采购负面清单涵盖了不同的当事人，如山东、天津政府采购负面清单包括采购人、代理机构、专家和供应商，湖北省的负面清单中还涉及监管部门。负面清单的出台有利于监管部门依法依规对政府采购各方当事人进行监督管理，以规范统一的标准提升监管的透明度和公正性。同时，政府采购负面清单的出台也倒逼政府采购各方当事人加强对政府采购法律法规、部门规章的学习，加强自我约束，提升行业自律。

　　(三)政府采购负面清单出台是优化服务的具体体现。各地政府采购负面清单的出台，大都经历了酝酿、征求意见、修改、公平竞争审查等过程，这个过程既是各方市场主体凝聚共识的过程，同时也是政府采购政策宣传、宣讲以及对各方当事人进行政府采购业务指导的过程，是监管部门优化服务供给的一种表现形式。政府采购负面清单发布后，各地通过媒体、门户网站又进行了大量宣传报道、解读，进一步增强了法律法规的宣传效果，为竞争有序的政府采购市场环境营造了良好氛围。

　　二、政府采购负面清单在实践中存在的问题

　　(一)从负面清单制定的主体看，少数清单制定者为各地公共资源交易中心或是政府采购中心，此类情况中，负面清单只是其内部风险控制的一部分，可不作讨论。绝大多数制定者为各地财政部门，这部分清单中，大多以政府采购法律法规为依据，对负面事项进行了汇总，有的省市结合实际对禁止事项进行衍生与细化，但由于各地对法律禁止事项的理解存在偏差，各地对同一事项负面清单执行的标准不尽相同，极易形成地区壁垒，不利于全国统一的政府采购市场环境的形成。

　　(二)从负面清单制定的着重点看，在政府采购程序违法违规方面的禁止行为少有涉及。如集中采购目录内的项目委托社会代理机构采购、竞争性磋商(谈判)项目不集中与单一供应商分别进行磋商(谈判)等。

　　(三)从负面清单顺应新形势下政府采购发展趋势上看，对电子化采购的禁止事项尚不完善，像有的地方电子卖场变相限定供应商入驻资格条件、电子招投标仍要求供应商提供纸质投标文件等。

　　(四)从负面清单的实践操作方面看，部分负面清单的表述存在模糊空间，还有省市负面清单设置参考性指标，不利于维护政府采购的严肃性。

　　(五)从负面清单的执行效果方面看，政府采购负面清单列明事项禁而不止现象时有发生，如对书面方式能够描述的采购需求仍要求供应商提供样品、政府信息公开不及时等。

　　三、理解放管服改革的核心要义，更好发挥清单作用

　　简政放权、放管结合、优化服务是放管服改革的核心，正确理解和处理放权、管理、服务三者的关系，真正做到放得下、管得住、服务优，才能让政府采购负面清单发挥更大的作用。

　　(一)放得下。既要把权力下放到位，又要让当事人承接到位。一要注重政府采购制度方面的顶层设计，做足整体谋划。从财政部层面制定全国统一的政府采购负面清单，重点对法律法规尚不完善、执行层面有不同理解的行为进行规范和约束，更加有利于全国统一政府采购市场环境的健康发展;对部门规章与上位法不一致的地方，做出制度性安排。如集中采购目录内项目委托代理机构组织的情况，可以允许采购人跨地区、跨层级委托集采机构，或者通过修法改变强制委托的相关规定，维护法律执行的严肃性。二要加强对政府采购各方当事人的业务指导，保障政策落地。重点加强对采购人和代理机构的业务指导，避免使之成为负面清单行为的重灾区，对采购人要加强对政府采购活动内部控制管理建设的指导，提高法律意识和风险意识，强化主体责任。对供应商要进一步明确监管内容和要求，促进其提高业务能力水平和行为规范程度。

　　(二)管的住。放权不是放任，各级财政部门应根据《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发〔2015〕58号)、《财政部随机抽查工作细则》(财监〔2016〕38号)等相关规定，切实扩大对政府采购活动事后监管的覆盖面，依法开展政府采购代理机构监督检查;要顺应新形势下政府采购发展趋势的变化，完善电子采购方面的法律法规，加强对电子化采购工作的管理。进一步强化对采购人的管理，将采购人落实政府采购主体责任情况纳入绩效管理，强化考核力度，要借助审计、纪检监察等外部门的力量开展协同监管;要改进完善评审专家的评价、使用机制，引入第三方评价参考机制，防止当事人互评结成利益共同体。强化对供应商的管理，对无事实依据的恶意质疑、投诉行为予以查处，对不按合同履约的行为建立信用惩戒，可避免依照《民法典》处理产生的高额时间成本。

　　(三)服务优。监管部门要创新服务供给方式，要利用网站、报纸、电视、自媒体等形式加强对政府采购政策法律法规的宣传，着力提升政府采购各方当事人素质和风险防控意识;要提升政府采购电子化应用水平，减少对供应商纸质材料提供的要求;利用电子化手段加强事中监管，可借鉴济南、威海等地在招投标领域利用电子监管手段随机抽取一定比例项目进行在线事中监管的经验，及时发现处理各类违法违规情形，有效避免事后救济对政府采购效率造成的不良影响;要畅通供应商质疑、投诉的电子化信息通道;要建立政府采购负面清单信息公开机制，利用典型案例分析，增强政府采购透明度和执行效果。