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2020年12月，财政部发布《政府采购法(修订草案征求意见稿)〉(以下简称《政府采购法修订草案》)向社会公开征求意见。修订的政府采购法有新增的制度，有改进的内容，也有不足和需要进一步细化的规定。笔者从以下几个方面进行梳理。
新增制度
(一)讲求绩效原则
《政府采购法修订草案》首次将讲求绩效原则写入法律，与公开透明原则、公平竞争原则、公正原则、诚实信用原则并列。政府采购绩效是政府采购产出与相应的投入之间的对比关系，它是对政府采购效率进行的全面整体的评价。政府采购绩效关系到财政资金的配置效率和使用效益，近年来政府采购绩效越来越受到重视。财政部2020年3月3日出台了《项目支出绩效评价管理办法》，该《办法》要求财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。政府采购属于支出范畴，政府采购同样需要进行绩效管理与评价。此次政府采购法修订首次将讲求绩效作为政府采购原则写入法律，并规定了预算部门和单位落实全过程绩效管理要求的责任，要求部门预算绩效目标合理确定采购需求、采购计划和采购合同，提升财政支出绩效水平。
(二)电子化采购
电子化政府采购可以提高采购效率，降低供应商成本，优化营商环境，推动交易流程、公共服务、监督管理的透明化、规范化、智能化，是政府采购现在和未来的发展趋势。《政府采购法修订草案》规定鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展电子政府采购活动，为实现政府采购全流程电子化提供了法律依据。
(三)信用体系建设
诚实信用是政府采购活动的基本原则之一。在政府采购活动中建立信用体系、使用信用记录，对参与政府采购活动的供应商、采购代理机构及评审专家进行守信激励、失信约束，是政府相关部门开展协同监管和联合惩戒的重要举措，对降低市场运行成本、改善营商环境、高效开展市场经济活动具有重要作用。在政府采购实践活动中，各级财政部门及集中采购机构在建设信用体系方面做出了各种尝试，此次将信用体系建设写入法律有利于形成全国统一的信用体系，从而真正建成“一处违规、处处受限”的信用机制。
(四)政策功能
《政府采购法修订草案》将政府采购政策单列一章，从政府采购应当实现的经济和社会发展目标、采购政策制定主体及执行措施、落实采购政策的要求、采购政策执行情况报告等各个环节进行了规范，凸显了政府采购的政策功能。
(五)采购需求管理
自从《深化政府采购制度改革方案》中提出政府采购改革应强化采购人主体责任以来，对于如何加强采购人主体责任的探索便一直未停止，此次政府采购法修订明确了采购人对采购需求承担主体责任，并从采购需求编制方法、采购计划、内部控制制度、采购需求和采购计划审查、采购意向公开各个环节进行规范。
(六)公众参与
从广义上讲，公众参与包括了对公共利益、公共事务管理参与，有推动决策过程的作用。现代政府管理越来越重视涉及公共利益的事项决策中的公众参与权。例如在环境保护领域就有《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环境影响评价中的公众参与进行推进和规范。此次《政府采购法修订草案》有两处也提到了公众参与。第三十八条规定：“向社会公众提供的公共服务项目，采购人应当就确定采购需求征求社会公众的意见。”第一百零八条第二款规定：“政府向社会公共提供的公共服务项目，验收结果应当向社会公告。”可见政府采购领域对于向社会公共提供服务的项目，也引进了公众参与机制。
(七)紧急采购程序
为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件所需的紧急采购，《政府采购法修订草案》新增了紧急采购程序，规定发生突发事件可以不执行关于采购方式、程序和信息公开的相关规定，并对采购过程进行了规范。
(八)框架协议
框架协议入围是政府采购实践中常用的一种方式，该方式采购效率高，采购人使用便捷，应用较为广泛。但由于没有规范性文件对该框架协议的采购方式进行统一细致的规范，实践中一直存在标准不一，不规范的情形。《政府采购法修订草案》新增了框架协议的采购方式，规定框架协议的适用情形，以及征集公告、征集文件内容、入围评审方法、评审小组组成、入围供应商确定、框架协议签订、框架协议适用换机的征集程序，统一了框架协议采购的标准规范。
(九)合同定价方式
《政府采购法修订草案》第九十四条规定，政府采购合同根据合同的标的和绩效目标，可以采取以下合同定价方式：固定价格、成本补偿、绩效激励。固定价格适用于采购成本可以准确估算的情形，成本补偿适用于履约过程中因存在不确定性而无法准确估算采购成本的情形，绩效激励适用于技术创新、节约资源和提前交付能够更好实现经济社会效益的情形。灵活的合同定价方式更利于实现采购目的，提高采购绩效。
改进内容
(一)将其他采购实体纳入政府采购范围
根据《政府采购法修订草案》第二条、第十七条规定，实现政府目的，提供公共产品和公共服务的其他实体，使用财政性资金或者其他公共资源的采购，属于政府采购范畴，也应当适用政府采购法。此项规定扩大了政府采购的范围，使其他公共采购实体处于监督之下。
(二)理顺了供应商不得参加政府采购的情形
现行《政府采购法》第二十三规定，供应商参加政府采购活动应当在参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。《政府采购法实施条例》第十九条规定，重大违法记录是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。上述规定看似完整，但在实践工作中确存在诸多法律适用难的情形，比如认定较大数额罚款;重大违法记录不满三年，但信用中国上的信用记录已修复;财政部禁止参加政府采购活动的期间与法定三年交叉重叠。上述难题使得法律适用混乱，标准难以统一。针对该情况，《政府采购法修订草案》取消了供应商参加政府采购活动应当“在参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”的规定，代之以供应商“因违法行为，被限制或者禁止参加政府采购活动的”，不得参加政府采购活动。如此则统一了标准，供应商唯有被明示限制或禁止参加政府采购活动，才丧失资格。
(三)进一步保障了供应商的公平竞争权
《政府采购法修订草案》通过两处修订进一步保障了供应商的公平竞争权。一是取消了邀请招标的采购方式，规定了可以实行有限竞争的情形：受基础设施、行政许可、知识产权等限制，只能从有限范围的供应商处采购的;需要扶持的科技成果转化项目;审查供应商的竞标文件需要较长时间或者审查竞标文件的费用占用政府采购项目总价值的比例过大的。除上述三种情形之外，应进行公开竞争，不得以有限竞争的方式限制、排除供应商。二是规定了采购项目允许分包的，采购文件应当明确允许分包，且投标文件或响应文件提供了分包方案，否则采购人和中标人不得在项目采购结束后私下达成分包协议。通过以上两处修订，进一步限制了采购人，保障了供应商的公平竞争权。
(四)公开竞争后合格供应商只有两家可以继续采购活动
《政府采购法修订草案》第四十五条规定，公开竞争后参与竞标供应商或者合格标只有两家，但招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书没有不合理条款，且采购程序符合规定的，可以继续开展采购活动，提高了采购效率，避免了因参加竞标的供应商不足三家而反复废标的情形。
(五)规定了可以量化的评审因素应当量化
现行《政府采购法实施条例》第三十四条规定，采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。而在实践中，由于政府采购品类繁杂，并不都是通用类货物、服务、工程，总存在一些采购标的的部分指标在客观上难以量化的情形。由于该条规定，使得“评审因素未量化”成为质疑、投诉的万能理由。《政府采购法修订草案》第四十八条规定：“评审因素应当细化，可以量化的应当量化”，从客观出发，仅要求可以量化评审因素的应当量化，顺应了采购工作的实际情况。
(六)改革了专家制度
评审委员会评标、定标分离是此次专家制度改革的核心，也是此次政府采购法修订浓墨重彩的一笔。《政府采购法修订草案》第六十四条规定了公开招标采购方式的，采购人根据评标结果确定中标供应商;第七十四条规定了采用竞争性谈判采购方式的，采购人根据谈判小组推荐的成交候选人确定成交供应商，不再要求“按顺序”确定中标、成交供应商，实现了评定分离，是强化采购人主体责任的体现，也解决了专家制度诸多弊端。此外，专家聘请制度方面也有修订。《政府采购法修订草案》第四十九条规定，采购需求明确、评审因素能够通过客观指标量化的采购项目，由采购人自行确定评标委员会、谈判小组和评审小组中的评审专家，采购需求难以准确描述、评审因素需要进行主观判断的采购项目，采购人不得自行确定评审专家。第六十三条、第七十九条规定，采用最低评标价法的公开招标方式、询价方式的，采购人可以自行决定是否依法组建评标委员会、询价小组。
(七)有条件地缩短等标期，提高采购效率
《政府采购法修订草案》第五十八条规定，符合规定情形，可以适当缩短等标期，但不得少于十日：采购技术规格统一、现货货源充足、价格透明的产品;废标后不改变资格条件和采购需求再次招标的;已公开的采购意向包含具体采购需求的;国务院政府采购监督管理部门固定的其他情形。这一规定兼顾了公开招标的公平和效率，缓解了公开招标等标期长的问题，适度提高了采购效率。
(八)将竞争性谈判和竞争性磋商两种采购方式融合为一
现行《政府采购法》中规定竞争性谈判确定成交供应商应遵循报价最低的原则，即采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。但实践中，采购竞争性谈判采购方式的项目往往不是规格简单、标准统一的通用类货物、工程、服务项目，常常是技术复杂、不能预先确定详细规格、具体要求，或者需要通过谈判确定项目设计方案等的项目，这类项目使用最低价原则难以对供应商的报价方案进行准确评价进而合理确定成交供应商，使得竞争性谈判这种方式的应用并不广泛。为解决这一问题，财政部印发了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》，新增了竞争性磋商这一采购方式。竞争性磋商采用综合评分法，磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。政府采购法的修订将竞争性谈判融合了上述竞争性磋商的特点，并且对谈判过程进行更为详细地规范，要求谈判文件应当明确谈判内容，谈判小组应当根据谈判文件和供应商响应情况制定谈判提纲，谈判过程应当进行详细记录等，使得竞争性谈判这一采购方式更实用，更具可操作性。
(九)扩大了询价的适用范围，增加了询价的竞价模式
现行的《政府采购法》规定，询价采购方式仅适用于规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的货物类项目。此次政府采购法修订，将询价的适用范围扩大至简单的服务和工程。此外，《政府采购法修订草案》还引入了“电子反拍”程序，供应商在报价截止时间前可以进行多次报价，以最后一次报价为其最终报价，丰富了竞价模式。
(十)明确规定了知识产权归属问题
《政府采购法修订草案》第九十三条规定，采购项目涉及知识产权的，合同中应当约定知识产权归属。涉及知识产权的政府采购项目常见于软件开发项目，计算机软件属于《著作权法》规定的作品范畴，适用《著作权法》。《著作权法》第十九条规定：“受委托创作的作品，著作权的归属由委托人和受托人通过合同约定。合同未作明确约定或者没有订立合同的，著作权属于受托人。”政府采购实践中，采购人往往缺乏知识产权意识，未在合同中明确开发软件的知识产权归属问题，项目结束后软件著作权自然归属于开发软件的供应商，采购人丧失对计算机软件的知识产权。上述第九十三条规定实际上提示采购人注意保留其所开发计算机软件的著作权。
(十一)严格规范政府采购合同的签订、履行，确保政府采购结果的有效执行
首先，政府采购合同的签订应当合法。《政府采购法修订草案》第九十六条、九十七条规定，政府采购合同应当于中标、成交通知书发出之日起三十日内签订，合同当事人应当按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。根据以上规定，采购人与中标、成交供应商不得擅自协商改变采购文件确定的内容签订政府采购合同。其次，政府采购合同的履行应当合法。《政府采购法修订草案》第一百零二条规定，政府采购当事人不得擅自变更、解除和终止合同，仅可在采购文件中约定以下例外情形：采购人采购任务发生重大变化确需调整的;因国家政策发生重大调整的;因不可抗力致使供应商不能履行合同义务的;法律、行政法规规定的其他情形。另外一百零三条规定了政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益时，当事人应当变更、解除或者终止合同。最后，政府采购合同签订、履行违法的，应当承担相应的法律责任。《政府采购法修订草案》第一百二十七条规定采购人的法律责任：采购人中标、成交、入围通知书发出后不与中标、成交、入围供应商签订采购合同或者框架协议，违法擅自变更、解除或终止采购合同的，责令限期改正;情节严重的，给予警告，对直接负责的主观人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报;构成犯罪的，依法追究刑事责任。第一百三十二条规定了供应商的法律责任：供应商无正当理由放弃中标、成交、入围的，在法定或约定期限内拒绝签订政府采购合同的，责令改正，有违法所得的，并处没收违法所得;情节严重的，可以并处三万以上十万以下的罚款。
不足之处
(一)业绩情况是否可作为资格条件未明确
现行《政府采购法》第二十三条规定：“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。”《政府采购法修订草案》对此未作调整。资质证明文件通常是指在实行行政许可的行业，国家为取得行政许可的当事人发放的凭证，该规定将业绩情况与资质证明文件并列，似乎赋予了业绩情况与资质证明文件同等重要的地位，并且从上述规定的文义上理解，进行资格审查的内容包含了资质证明文件和业绩情况。那么，业绩情况是否可以作为资格条件呢，就不甚明确。
(二)争议解决机制存疑
《政府采购法修订草案》第一百一十四条规定：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以向人民法院提起行政诉讼，并可在诉讼中申请人民法院一并解决相关政府采购争议。”该条规定的疑点在于“可以”如何理解：是指可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向复议机关提起行政复议;还是指只能向人民法院提起行政诉讼，但可以选择提起或者不提起。我国《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。政府采购监督管理部门做出投诉处理决定的行为是具体行政行为，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》规定，投诉人对投诉处理决定不服或者投诉逾期未作处理的，可以向复议机关提起行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼;向复议机关提起行政复议的，复议申请人对复议结果不服的，还可以向人民法院提起行政诉讼。以上是具体行政行为的争议解决机制，诉讼是最终的争议解决方式，投诉人可以选择是否经过行政复议这一环节。《政府采购法修订草案》中规定的“可以”向人民法院提起行政诉讼应作何理解?如果是前述后一种理解，那么实际上是排除了《行政复议法》的适用，减少了投诉人行政复议的权利救济途径，如此规定是否正当?如果是前述后一种理解，由于《行政复议法》和《行政诉讼法》已有规定，此处规定实无必要。
(三)对匿名举报的情形仍未规范
《政府采购法修订草案》规定第一百三十三条规定：“供应商进行虚假、恶意投诉的，由政府采购监督管理部门将其列入政府采购严重失信名单，在一年内不得参与采购活动。”但在政府采购实践活动中，匿名举报的情况普遍存在，匿名举报规避了质疑、投诉环节，不受期限等相关规定约束，也规避信用体系，不存在列入失信名单的问题。匿名举报的存在，将影响上述规定的实施效果。
(四)听证制度未区分个人和单位
《政府采购法修订草案》第一百三十五条规定了行政处罚的听证制度：政府采购监督管理部门决定限制相关政府采购参加人参与政府采购活动或者对其处以六十万元以上罚款的，作出决定之前应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的，政府采购监督管理部门应当组织听证。上述规定明确了处以罚款时的听证标准是60万元，但未区分个人和单位。在我国的行政处罚罚款的听证制度中，由于个人和单位的经济能存在显著差距，大多规定针对个人和单位设置了不同的金额标准。例如中国证监会制定的《行政处罚听证规则》第二条规定的是：对个人处以罚款或者没收违法所得人民币5万元以上;对法人或者其他组织处以罚款或者没收违法所得人民币30万元以上。《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第三条规定的是：对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款。《专利行政处罚听证规则(试行)》第五条规定的是：拟对公民处以2000元(含2000元)以上的罚款;拟对法人或者其他组织处以10000元(含10000元)以上的罚款。《政府采购法修订草案》对个人和单位的听证标准统一设置为六十万元实为不妥。
(五)政府采购电子卖场仍无法可依
近年来，政府采购电子卖场的应用愈加普遍，从中央到地方都建立了各自的政府采购电子卖场。但由于没有统一的标准规范，各个卖场的交易规则差异较大，很多时候存在无法可依的情况，只能凭各自的理解确定交易规则。此次政府采购法修订虽然确认了利用数据电文和电子信息网络开展电子政府采购活动的形式，但仅做了原则性规定，仍缺乏可操作性。
此外，《政府采购法修订草案》中还有一些制度仍待细化，例如信用体系建设、绩效管理、其他公共实体采购、政府采购失信名单、需求管理、内控制度、意向公开、紧急采购程序等，都需要有单行的行政法规或部门规章进行详尽具体的规定才得以使相关制度落地实施，发挥作用。
《政府采购法》自2004年颁发以来实施16年，于2020年末迎来首次修订。此次修订凝聚了诸多政采人十余年来扎根一线凝聚的心血和智慧，解决了诸多实际问题。法律的制定依据当前社会现实，着重解决当前社会问题，但又难以顾全所有，所以法律总有不周之处。并且社会不断发展，法律也随之不停变迁，政府采购的修法之路也不会停止。
