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2020年12月4日，财政部发布《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《政府采购法修订草案》)，向社会公开征求意见。《政府采购法修订草案》体现出政府采购争议处理方面的一些变化，笔者就这些变化提出一些个人见解，希望与业内人员共同探讨。
质疑投诉主体资格的变化
《政府采购法》第五十二条规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”《政府采购法》第五十五条规定，“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”
《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)第十一条规定，“提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。”
根据上述规定，判断质疑投诉主体是否适格的标准有二：
第一，质疑投诉主体应当是参与所质疑项目采购活动的供应商;
第二，对采购文件提出质疑投诉的，质疑投诉主体应当是已依法获取其可质疑的采购文件的潜在供应商。
仅从《政府采购法修订草案》第七章争议处理第一百零九条、第一百一十一条相关内容来看，质疑投诉主体资格并未发生明显变化。然而，《政府采购法修订草案》第十八条、第十九条就供应商的定义和供应商参加政府采购活动的条件作出了新的规定。
《政府采购法修订草案》第十八条规定，“供应商是指参加政府采购活动，有意愿向采购人提供货物、工程或者服务的法人、非法人组织或者自然人。”
《政府采购法修订草案》第十九条规定，“参加政府采购活动的供应商应当具备承担采购项目的能力。法律、行政法规和国家有关规定对供应商资格条件有规定的，供应商应当具备相应条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以地域、所有制等不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
有下列情形的供应商，不得参加政府采购活动：
(一)被宣告破产的;
(二)尚欠缴应纳税款或社会保障资金的;
(三)因违法行为，被限制或者禁止参加政府采购活动的;
(四)根据法律、行政法规和国家有关规定，不得参加政府采购活动的其他情形。
采购人有证据证明有关供应商在以往履行与采购人及其所属单位的采购合同时，发生过重大实质性违约且未及时采取合理补救措施的，可以拒绝其参加采购活动，但应当提前在采购文件中载明。”
从《政府采购法修订草案》上述规定来看，判断质疑投诉主体是否适格，有了三个新标准：
第一，质疑投诉主体不仅是向采购人提供货物、工程或者服务的主体，而且需要“有意愿”且“有能力”。
有意愿，是指参加政府采购活动是供应商的真实意思表示;有能力，是指供应商应当具备承担采购项目的能力。显然，如此规定的初衷是试图排除“无意愿”或“无能力”但试图鱼目混珠的参与者，也就是说，如果没有参加政府采购活动的真实意思表示，或者不具备承担采购项目的能力，则该主体不属于政府采购法意义中的供应商，也就不具备质疑投诉主体资格。
然而，判断“有意愿”且“有能力”的标准并不清晰，尤其“有意愿”属于主观因素，实践中进行判断需要以客观证据来体现，存在一定难度，对此《政府采购法修订草案》并未给出明确答案，希望在政府采购法最终修订时或者在实施条例中予以体现。
第二，质疑投诉主体应当符合《政府采购法修订草案》所规定的供应商参加政府采购活动的法定资格条件。
财政部在第三批政府采购行政裁决指导性案例29号“X厅信息应用平台采购项目投诉案”的案例要点中指出：“潜在供应商已依法获取采购文件的，可以对该文件提出质疑，但应当符合《政府采购法》第二十二条的相关规定。市场主体明显不具有履行合同所必需的设备和专业技术能力的，不属于潜在供应商。”
因《政府采购法修订草案》第十九条对《政府采购法》第二十二条供应商参加政府采购活动的法定资格条件进行了修订，结合指导性案例29号案例要点的相关内容，质疑投诉主体应当符合《政府采购法修订草案》所规定的供应商参加政府采购活动的法定资格条件。
因本文的重点旨在分析政府采购争议处理方面的变化，不在于分析供应商参加政府采购活动的法定资格条件变化的具体内容，故在此不进一步展开。
第三，质疑投诉主体不是采购人拒绝参加政府采购活动的主体。
《政府采购法修订草案》第十九条第三款赋予采购人拒绝有关供应商参加政府采购活动的权利，因此，质疑投诉主体如果属于被采购人明确拒绝参加政府采购活动的主体，则不具备质疑投诉的主体资格。
投诉处理程序的变化
《政府采购法修订草案》第一百一十二条第二款规定，“政府采购监督管理部门处理投诉事项，可以先行调解，必要时组织质证。需要检验、检测、鉴定、专家评审、向有关单位调取证据以及需要有关参加人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。”
根据上述规定，《政府采购法修订草案》对投诉处理程序的规定体现了两方面变化：
第一，明确规定投诉处理可以先行调解。
政府采购投诉处理行为属于财政部门基于供应商的投诉，根据法律法规授权，居中对与政府采购活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行政裁决行为。为了化解争议纠纷，财政部门可以通过建议、辅导、规劝等方式，也可以通过提供事实调查结果、专业鉴定、专家论证意见或者法律意见等，按照当事人自愿原则，组织双方调解，推动当事人通过协商解决纠纷。无法通过调解解决争议的，再作出行政裁决。投诉处理先行调解，有利于促进争议解决，也符合《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》中行政裁决应当先行调解的相关精神。
第二，明确规定调查所需时间不计算在投诉处理期限内，赋予财政部门更加充分的调查时间。
《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)第二十七条规定，“财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。”
《政府采购法修订草案》进一步将“所需时间”扩大到“向有关单位调取证据以及需要有关参加人补正材料的”时间。在财政部门投诉处理调查工作中，向有关单位调取证据以及需要有关参加人补正材料确需大量时间，上述修订符合工作实际，保障投诉处理事实调查工作进行得更加充分完整。
政府采购争议解决途径的变化
《政府采购法》第五十八条规定，“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”
《政府采购法修订草案》第一百一十四条规定，“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以向人民法院提起行政诉讼，并可在诉讼中请求人民法院一并解决相关政府采购争议。”
《政府采购法修订草案》第一百一十五条规定，“在政府采购合同订立过程中，供应商认为采购人、采购代理机构的行为侵犯其合法权益的，可以依法向人民法院提起诉讼。人民法院登记立案后，供应商不得再就同一政府采购争议向政府采购监督管理部门投诉。供应商在投诉处理过程中提起诉讼的，应当及时告知政府采购监督管理部门，终止投诉处理。”
根据上述规定，《政府采购法修订草案》对政府采购争议解决途径的规定体现了三方面变化：
第一，《政府采购法修订草案》取消了投诉处理后的行政复议救济程序。
投诉人对投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，只有行政诉讼一种救济程序。
如前所述，政府采购投诉处理行为属于行政裁决行为，兼具准司法性。行政裁决行为后续的救济途径包括三类：第一类是相对人具有选择行政途径救济和司法途径救济的权利;第二类是相对人仅可请求行政途径救济而不能请求司法途径救济;第三类是相对人仅可请求司法途径救济而不能请求行政途径救济。《政府采购法修订草案》采用了第三类救济途径，即取消行政复议，仅保留行政诉讼救济程序。
第二，《政府采购法修订草案》规定投诉人提起行政诉讼可请求人民法院一并解决相关政府采购争议。
根据现行《政府采购法》的规定，如投诉人提起行政诉讼，行政诉讼的审查客体为政府采购投诉处理行为合法性，而投诉人期待解决的政府采购争议问题与政府采购投诉处理行为合法性问题可能并非同一事项。行政审判后，即使司法机关撤销或者变更了政府采购投诉处理行为，也不意味着政府采购争议问题得到了解决。
《行政诉讼法》第六十一条规定，“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”
《政府采购法修订草案》规定投诉人提起行政诉讼可请求人民法院一并解决相关政府采购争议，符合《行政诉讼法》第六十一条规定，且有利于促进政府采购争议的实质性解决。
第三，《政府采购法修订草案》明确赋予供应商直接提起民事诉讼的权利。
根据《政府采购法修订草案》规定，在政府采购合同订立过程中，供应商认为采购人、采购代理机构的行为侵犯其合法权益的，可以以采购人、采购代理机构为被告向人民法院提起民事诉讼。由于同一争议不宜同时由不同机关作出处理，供应商选择司法救济途径后，意味着放弃了行政救济途径，不再具备投诉条件，财政部门有权对该投诉不予受理，如已经受理的投诉也应即时终止。
虽然《政府采购法》第七十九条也有类似规定，即，政府采购当事人有违法行为给他人造成损失的，应依照有关民事法律规定承担民事责任。但该规定是以确定政府采购当事人有违法行为为前提，往往由财政部门先行作出投诉处理决定或者监督检查决定，供应商方具备提起民事诉讼的前提条件。而《政府采购法修订草案》赋予供应商直接提起民事诉讼的权利，也就是说供应商无需先经过质疑投诉等行政救济途径，可以通过民事诉讼直接解决政府采购争议，这无疑扩大了供应商的救济渠道，有利于政府采购争议的解决。
不过，《政府采购法修订草案》的这一规定仍有值得推敲之处。供应商提起民事诉讼的条件限定为“在政府采购合同订立过程中”，此“政府采购合同订立过程”应狭义理解为政府采购合同的签订，还是广义理解为以各采购方式发出要约邀请直至政府采购合同的签订，建议政府采购法最终修订时，采用“广义说”，并作出清晰明确的规定。
