以新发展理念完善政府采购制度机制及政策功能

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称“十四五”规划)于2020年10月底审议通过。“十四五”规划对“十四五”时期我国经济社会发展指导方针、目标以及所需要遵循的原则进行了详细的阐述，并旗帜鲜明地提出要“坚持新发展理念”和“坚持深化改革开放”，通过转变发展方式，构建新发展格局，实现发展的高质量、高效率;通过深化改革，破除体制机制障碍，增强发展的动力和活力。

　　作为现代财政制度的一个重要环节，政府采购资金规模高达3.3万亿元，占全国财政支出的10.0%(2019年数据)，在国民经济社会发展中发挥了重要的作用。因此，如何准确把握“十四五”规划的深刻内涵，以新发展和深化改革的理念推动完善政府采购制度机制及政策功能，将成为摆在广大政府采购从业者面前的一项重要课题。

　　以新发展理念健全政府采购制度机制

　　习近平总书记在《求是》杂志上发表的《深入理解新发展理念》中提出，“把创新摆在(新发展理念)第一位，是因为创新是引领发展的第一动力…… 经济社会发展越来越依赖于理论、制度、科技、文化等领域的创新。”当前，经济社会高质量转型发展的核心在于新发展，新发展的核心在于创新。这种创新不仅体现在经济、科技、军事等硬实力，更体现在对经济社会发展规律认识的创新和对特定领域法律环境、制度建设等软实力的创新。《深化政府采购制度改革方案》(以下简称《深改方案》)中提出，要“牢固树立新发展理念，通过系统性改革，建立起先进的现代政府采购制度”，这正是对新发展理念中制度创新要求的明确回应。

　　在政府采购制度创新过程中，既要注重宏观思考和顶层设计，也要对工作现状和发展趋势有清醒的认识。《政府采购法》自2003年实施至今已有17年。当前我国的经济模式、政策方向、法治体系以及国内外的环境相比立法之初都有了显著的变化，这就导致当时设定的制度目标和工作机制有些已经难以适应现今经济社会发展的需要。例如有批评认为现行采购制度重规则、轻绩效，导致低价中标、价高质低等情况屡有出现;采购人权责分配不对等，导致其主动性、积极性未得到充分激发;监督管理的缺失导致部分代理机构与专家的专业化水平有所欠缺等。这其中的一些问题并非政府采购制度建立初期就存在的矛盾，但随着经济社会发展及外部环境的变化，这些问题正逐渐变成制约政府采购高质量、高效率发展的主要矛盾。因此，必须清楚地认识到，要建立适应时代要求的现代政府采购制度，就必须坚定不移地贯彻新发展理念，就必须要在深化改革的进程中发扬创新精神，主要包括以下几点：

　　一是在制度目标方面。“十四五”规划提出要“完善促进中小微企业和个体工商户发展的法律环境和政策体系”“形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”以及“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。这些要求体现了国家在经济发展进程中对中小企业、公平竞争以及营商环境的重视。今后，需要在《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》的基础上，继续探索相关制度的制定和细化，为更好落实政府采购的目标提供法治环境和制度保障。

　　二是在体制机制方面。过去政府采购的制度目标更倾向于严管采购程序，预防滋生腐败。但经过近二十年的实践发现，这种模式一定程度上造成了采购工作重程序、轻结果的倾向，忽视了需求管理和履约验收的作用，阻碍了采购质效的进一步提升。在这一背景下，体制机制的创新势在必行，通过以还权于采购人为主线，不断优化完善其履行主体责任的体制机制，在充分行使权力的同时严格责任落实，避免政府采购制度流于程序的困境。

　　三是在程序规则方面。要对不适应当前实际需求的规则进行突破。例如，《深改方案》提出在专家评审中允许采购人在一定条件下自行选择专家;增加采购人代表在评审委员会中的权重;将评审结果的性质从决策转向建议等。这些规则的创新将更有利于采购人在评审环节发挥主观能动性，提升专家与项目的匹配度，加强评标报告对后续合同签订及履约验收工作的指导作用。

　　四是在采购理念方面。随着采购项目类型的多元化以及内容的复杂化，“最低价中标”在某些类型项目中容易导致低价冲标、影响采购质量的弊端愈发明显。因此，财政部在2019年两会期间答复人大代表建议时就提出，将调整最低价优先的交易规则，研究取消最低价中标的规定，按照高质量发展的工作要求着力推进优质优价采购。

　　上述种种变化说明，政府采购的改革方向与经济社会的发展趋势息息相关。我们需要以新发展理念为引领，通过制度创新、机制创新、规则创新、理念创新等方式，在“十四五”期间不断完善政府采购制度机制。

　　以新发展理念引导采购政策落实

　　《深改方案》指出，要强化政府采购政策功能，落实创新、绿色、中小企业发展等政策目标，根据各类支持对象的市场供给、竞争能力、产业发展，综合运用强制采购、优先采购、首购、订购等措施，强化采购政策的指向性和有效性。政府采购作为财政支出的重要组成部分，理应发挥其在国民经济发展中的宏观调控作用，主要通过以下几个方面体现：

　　一是支持企业技术创新。政府采购一项重要的制度目标就是根据国家经济发展的要求，有针对性地为一些重点行业和产业提供支持。在当前国内国际经济形势的背景下，贸易摩擦逐渐加剧，加入GPA后也将给国内产品和供应商带来冲击。为了响应“十四五”规划中“提升企业技术创新的能力，促进各类创新要素向企业聚集”的要求，应当加强政策指引和制度保障，落实对自主创新产品的支持;为创新产品设计符合其特点的评审机制，突出对其研发创新能力和创新产品水平的评价;打造符合创新产品评审需要的专业化队伍，培养采购人使用创新产品的意识，为创新技术的落地给予一定的试错空间。通过上述方式，逐步推动社会资源向创性型企业倾斜，加速推进国民经济核心领域和前沿领域的科技创新能力，加快建设科技强国。

　　二是为绿色发展提供保障。2017年末，时任财政部副部长刘伟在全国政府采购工作会议上的讲话中指出：“政府采购要继续完善政策手段，积极拓展政策功能目标,健全支持创新和绿色等采购政策，贯彻落实新发展理念。”当前，一些地方和部门对如何在政府采购活动中践行绿色采购的理念总结了一些有益的做法和成果。例如，财政部、住建部印发《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》(2020年)要求在政府采购工程中推广可循环可利用建材、高强度高耐久建材、绿色部品部件、绿色装饰装修材料、节水节能建材等绿色建材产品;《海南省绿色产品政府采购实施意见(试行)》(2019年)中要求党政机关公务用车强制采购国产清洁能源绿色汽车，将低挥发性涂料、油漆和有机溶剂产品纳入绿色政府采购范围，实施优先采购;上海市财政局在《关于完善政府采购评价体系推动绿色发展的建议》(2018年)中提出在开展政府采购活动时使用更高、更新的绿色评价标准和评价体系。上述文件对以往的“节能、环保产品品目清单”的范围做了一定扩展，对绿色产品的评价体系做了细化，体现了绿色采购不应局限于终端产品，而应转向关注整个生产、工作全流程的新理念。此外，对党政机关及事业单位开展合同能源管理等服务也为促进绿色发展提供了保障。

　　三是助力脱贫攻坚。“十四五”规划提出，要“巩固拓展脱贫攻坚成果，坚持和完善社会力量参与帮扶等机制。”政府采购作为财政调控手段中的重要一项，“有助于帮助贫困人口增收脱贫，调动贫困人口依靠自身努力实现脱贫致富的积极性，促进贫困人口稳定脱贫和贫困地区产业持续发展”，在打赢脱贫攻坚战中需要发挥重要作用。在制度层面，财政部与国务院扶贫办于2019年印发《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》，鼓励各级预算单位“优先采购贫困地区的农副产品”“优先采购国家级贫困县域内特定物业公司提供的物业服务”。下一阶段，各地区可以结合地区实际情况，健全政府采购扶贫常态机制，加强信息共享，使扶贫对接更精准，在疫情、自然灾害等关键时期发挥扶持作用;相关部门进一步充实销售平台农产品类型，充分利用规模效应，减少物流运输等中间环节成本，不断提升扶贫实际效果。

　　四是探索推进药品耗材集中采购。中共中央、国务院《关于深化医疗保障制度改革的意见》中提出“深化药品、医用耗材集中带量采购制度改革，完善医药服务价格形成机制”之后，“十四五”规划再次提出“推进国家组织药品和耗材集中采购使用改革”要求。经过2018年以来的试点探索，各地区对药品耗材集中采购均建立了初步的实施方案，明确相关部门各司其职，协调联动。这其中，公共资源交易中心应发挥在招标采购工作中的专业优势，履行采购量的分解及确认，采购品种的挂网、价格调整及谈判等职能，在程序上保障药品耗材集中采购制度的落实。

　　“十四五”规划的实施，将开启我国全面建设社会主义现代化国家新征程。我们应当以新发展理念为引领，以贯彻《深改方案》为目标，以创新的理念不断完善政府采购的制度体系，充分发挥政府采购在重点产业领域的政策指引作用，加速推动现代政府采购制度的建立。