“不见面开标”的优势与风险探析

　　近年来，信息技术和互联网科技蓬勃发展，宣告大数据时代的来临，公共资源交易活动亦需应势而变。2015年8月，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》(国办发[2015]63号)，积极推进公共资源交易领域“放管服”改革，而全面整合信息、建立统一覆盖的电子交易公共服务系统正是改革的主要方向之一。在此基础上，2019年5月，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》(国办函[2019]41号)明确提出了2020年公共资源电子化交易全面实施的目标。

　　“不见面开标”的实践与应用伴随着各地对招投标活动电子化、信息化的呼唤而来。自《电子招标投标办法》(国家发展和改革委员会令第20号)公布以来，招标投标活动电子化的相关规则得以确立，为“不见面开标”的推行提供了政策层面的基础。《“互联网+”招标采购行动方案(2017—2019年)》更是明确提出了大力发展电子招标投标，促进招标采购与互联网深度融合的要求。根据文件精神，全国各地进一步开展不见面开标的新实践，“互联网+公共资源交易+招投标”成为公共资源交易领域的新业态。今年年初爆发的新冠疫情加速了不见面开标的发展进程，《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》(发改电[2020]170号)除了进一步强调招投标全流程电子化的重要意义之外，明确要求各地以“在线投标、开标”的方法应对疫情期间人员聚集所带来的风险。

　　一、“不见面开标”的实践历程

　　从2016年开始，各省开启的不见面开标模式的试点与推广工作。不见面开标的早期实践以江苏省为代表，无论是在建设情况还是推广力度上江苏省都有着不错的表现。早在2016年9月，南京市公共资源交易中心就已经开始进行不见面开标试点工作，2018年，南通市在全国公共资源交易领域率先开发了“不见面开标”系统，成为全国第一个在工程建设招投标领域采用“不见面开标”的城市，并逐渐推广至江苏全省。

　　除江苏省外，河南省在不见面开标领域也开始较早，2018年12月河南省公共资源交易中心出台了《河南省公共资源交易中心关于推行全程不见面服务的通知》，是我国较早开展不见面开标的省级公共资源交易中心之一。

　　2019后，不见面开标模式开始逐步扩散，湖北省、安徽省、浙江省纷纷开展了本地的试点与推广工作，同时以江苏为代表的先发省份也开始实现不见面开标的全省铺开，推进不见面开标的常态化。

　　2020年年初以来，受疫情及线上办公模式推广等多重因素的影响，不见面开标模式进入了加速发展时期，河北、辽宁、吉林、宁夏、安徽、湖南、广西等省纷纷加快推进不见面开标的普及化与常态化，不见面开标模式开始全国铺开，并涌现出一大批结合本地实际的特色模式。

　　二、不见面开标的优势分析

　　基于各地实践经验可知，“不见面开标”不仅能适用于新冠肺炎疫情爆发的特殊时期，以避免聚集、实现远程线上办公、推进复工复产，而且在平常时期亦发挥着独特的优势。

　　1.效率优势：纵向精简流程，横向多任务并行。

　　“不见面开标”的效率优势体现在横向和纵向两个方面。一方面，电子化招投标的模式之下，投标方只需一台联网设备，即可完成投标文件的递交、虚拟空间的签到、开评标记录的查询和反馈等。线上操作进一步优化了部分招投标的流程，数据的传输与往来只需几秒的时间，通过纵向精简，缩短了交易的时间。另一方面，“不见面开标”利用智能化系统，线上组织开标，推进招投标的流程，依附功能强大的系统平台设计，可容纳多任务并行处理的机制，使招标方可在一个时间段内同步处理多个招投标项目，一个区域内参加多个地区的招投标活动，从而通过横向并行提高交易的效率。

　　2.成本优势：打破时空限制，实现无纸化开标。

　　相较于“场内开标”而言，“不见面开标”打破了公共资源交易在时间、空间和人员上的固有限制，使投标方不再需要“千里奔赴”一个又一个的交易场所，从而节省大量人力、物力以及财力上的成本，真正为企业减负，方便企业办事，实现“足不出户、信息跑路”。此外，“不见面开标”一般采用无纸化的方式实现文件的编制与递交，在无形中减少了程序成本、文件制作的成本。不见面开标通过降低参与成本，能够吸引更多的企业前来尝试招投标、参与公共资源交易的过程，进一步促进市场竞争，刺激市场活力。

　　3.监管优势：灵活、透明、全面的电子化监管。

　　对于全流程电子化的“不见面开标”，其监督和管理显得更为灵活、透明和全面，依托数据隔离技术杜绝围标、串标行为的发生。其一，监管的方式更为灵活多样，主管部门通过网络平台就可以实现远程监督、在线全程监督、多部门联动监督。其二，监管的空间更为透明，开标过程中的每一步细微的操作都会在网络空间留下痕迹，体现出全程可视、步步透明的监管优势。其三，控制干扰因素，监管更为全面。线上交流代替了投标方与招标方、专家组之间的线下会见，避免两方私下串通合意，减少了公共资源交易过程中人为干扰的因素。此外，不见面开标的推行也会反过来推动招投标监管模式的创新，如实现电子化动态监管、信用诚信监管等。

　　三、不见面开标的风险分析

　　“不见面开标”搭乘电子化招投标的快车，提高交易的效率，降低交易的成本，同时在一定程度上减少围标、串标等违规行为发生的可能性。然而，“不见面开标”背后亦蕴含着不容忽视的风险，可归纳为以下几点：

　　1.技术性风险：平台不稳定与交易中断。

　　互联网技术在带来高效便利的同时，也伴随着不确定性，“不见面开标”在其推行的初级阶段，面临着更为突出的技术性难题。一方面，“不见面开标”的顺利实现依托于各地区设计运行的电子招投标交易平台，而该平台的稳定性往往受到网络宽带、硬件设备等因素的影响，直播信号的卡顿和中断将导致远程交互的失效和失败。如辽宁省在《关于使用“不见面开标”方式注意事项的通知》中提醒道，投标人在观看不见面开标直播时，可能会出现图像变化较慢或卡顿的现象，应及时调整网络带宽。另一方面，当出现系统技术问题时，如代码错乱、格式受损等，往往会产生投标文件无法打开、文件解密失败等意外情况，中断开标流程，致使投标人无法正常参与交易过程或者项目流标，给招投标双方带来亏损，造成多方的不满情绪，从而恶化各方关系，引发新的纠纷。

　　2.保密性风险：信息泄露与异质入侵。

　　电子化交易平台一方面实现了信息传输的即时性，另一方面也暗含信息泄露的风险。投标人若别有用心，可以从线上平台找到特定规律，大致计算出投标人数甚至获取投标人名单，从而相机决策。此外，投标人若提前在终端缓存投标文件，则有可能给黑客和病毒的侵入提供可乘之机，投标人若不慎操作失误，也有可能暴露关键信息，造成投标失败。

　　3.规范性风险：缺失法律依据、违背交易原则。

　　“不见面开标”作为近几年才出现的新生事物，尚未有法律层面的依据，尽管《电子招投标办法》从政策层面作出了纲领性的指导，但未能在细节上予以规范。“不见面开标”只是形式和方法上的创新，必须以满足“公开”“透明”的公共资源交易原则为前提。在各地“不见面开标”的实践中，不再需要投标人前往交易中心现场，甚至取消了资料原件的验证环节，而招标方的远程指令能否公平公正地传输到投标方，是否即时和准确亦尚未可知，这给交易信息的全面和真实带来了不确定性。

　　4.适应性风险：能力不适与互动失真。

　　从“面对面开标”到“不见面开标”，其中体现出多方面、多角度的变革，在降低参与成本的同时提高了技术门槛，需要招投标双方去积极学习新技能、适应新环境。其一，许多投标人习惯了传统的招投标流程，对线上招投标系统不够熟悉，缺乏操作技巧，对电子标书的制作也存在能力不足的情况。其二，不见面开标对电脑配置和网络系统提出了更具体的要求，包括操作系统、摄像头、麦克风、游览器、驱动器等多个方面，需要投标人不断调试以适应，若无法满足或存在疏忽则有可能无法正常参加开标会议。其三，相较于传统的“面对面开标”而言，在“不见面开标”模式下，招投标主体之间的互动和交流在直接性、生动性和即时性上有所减弱，尚未适应的投标方往往容易忽视招标方的远程呼叫，错过关键节点的指令。