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2019年6月某市交通委的道路交通标志标线招标项目，评标委员会确定甲公司为第一中标候选人。在公示期内，第二中标候选人乙公司提出质疑：第一中标候选人甲公司营业执照载明的经营范围不符合招标文件要求，应当否决其投标。该项目招标文件中明确要求：投标人营业执照中的经营范围必须包含“标志、标线制作安装”，然而甲公司营业执照上经营范围仅有“交通设施”，并没有标明“标志、标线制作安装”。如何处理此质疑困扰着招标采购人员。此类案例在实践中具有普遍性，甚至在招标过程中有因营业执照载明的经营范围不符合招标文件要求而被否决的情形。经营范围能否可以作为投标人资格条件成为实践操作中的热点问题。
经营范围的法理定位
对经营范围的界定，业内有三种观点：第一种为“能力说”，认为经营范围是公司权利能力和行为能力的范围。此观点又可以分为两种子观点：一个是“限制权利能力说”，认为公司经营范围就是限制公司的权利能力，在其经营范围内才具有特别民事权利能力，即商事权利能力。另一个是“限制行为能力说”，认为公司经营范围就是限制公司的行为能力，超出经营范围公司就不再有行为能力。第二种为“授权说”，认为经营范围是股东对公司内部管理机关的授权，对公司权利能力和行为能力没有限制。第三种为“内部责任说”，认为经营范围只是约定公司内部管理机关的职责范围，对外只有宣示作用，对公司权利能力和行为能力没有影响。第一种观点是传统公司法理论的主流观点;第二种观点和第三种观点有类似之处，只是出发点不同而已。
经营范围性质如何，需要考察法律对它的定位。根据《公司法》第20条和《公司登记管理条例》第15条和第32条规定，公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记。公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准。从上述规定，经营范围是公司章程规定的，而公司章程由股东或股东会制定或修改，可见经营范围是由股东协商确定的，并且在经营过程中股东会有权进行变更。除法律、行政法规规定需要政府批准或许可的项目之外，公司经营范围充分体现了私法自治性，法律上并没有对公司的经营范围有特定限制，也没有明确规定超越范围行为无效。《民法典》第505条规定，当事人超越经营范围订立的合同的效力，应当依照有关规定确定，不得仅以超越经营范围确认合同无效。若按照“能力说”，超越经营范围一定会影响公司权利能力或行为能力，进而决定公司行为的效力。从法律定位上，经营范围并未对公司的权利能力和行为能力产生影响，也未影响公司行为的效力。总之，传统理论主流观点——“能力说”是值得质疑的。对于前置许可经营项目和后置许可经营项目，有无通过经营许可审批是企业一种行为能力的反映，已登记的经营范围则不能准确体现公司的行为能力。
经营范围对非许可经营项目而言，现行公司法经营范围的性质更接近于“授权说”或“内部责任说”。现行《公司法》删除了2004年《公司法》“公司应当在登记的经营范围内从事经营活动”这句话，对越围经营并没有禁止性规定。依据“法无禁止皆可为”原则，公司可以越围经营，而且要保护善意第三人，但越围经营违反了公司章程授权，特定条件下需要公司管理人员承担相应责任。换言之，公司内部管理机关越围行为造成公司损失的，股东有权认为内部管理机关超越授权，并追究相关管理人员的法律责任。尽管经营范围是公司内部的授权行为，但出于维护市场经济秩序、保护公司股东和债权人的考虑，法律规定公司经营范围属于必须登记事项。
因此，随着市场经济的改革，作为市场主体的公司具有了更大的经营自主权，政府大大减少了对公司的干预或管制，公司通过政府所登记的经营范围不再是公司行为能力的体现。换言之，有关经营范围的“能力说”越来越难以满足实践需要，不能以营业范围作为投标人经营能力来审查其投标资格条件。
经营范围不应作为资格条件
(一)变更登记程序决定经营范围不适合作为资格条件
对非许可经营项目、前置许可经营项目和后置许可经营项目，经营范围变更登记有所不同。非许可经营项目在变更决议或决定之日起30日内申请变更登记;前置许可经营项目在审批机关批准之日起30日内申请变更登记;后置许可经营项目在变更登记后需要取得审批机关批准后才能从事经营活动。可见，三类项目变更登记的前置条件不同，非许可经营项目和后置许可经营项目需要提交变更决议和修改后的公司章程;而前置许可经营项目不仅需要提交变更决议和修改后的公司章程，还需要提供审批机关的批准文件。
从变更登记程序上看，其一，针对非许可经营项目，公司有没有经营能力，不是仅看登记，还可能要看近30日内公司经营范围的变更决议和公司章程。变更决议和公司章程是公司内部自治的范畴。为了某些项目的投标，公司完全可以临时作出变更公司经营范围的决议并修改公司章程，然后在法定期限内作变更登记即可。其二，针对许可经营项目，公司有没有特定项目的经营能力更不是看登记，而是看有无审批机关的批准。因为前置许可经营项目从批准到登记理论上还有30日的空档期，而后置许可经营项目登记时还没有获得审批。因此，现有登记的经营范围不一定是公司经营能力的真实体现。
营业执照记载的经营范围是公司已登记事项的形式表现。在登记不能准确反映公司的经营能力情况下，营业执照记载的经营范围就更不能及时准确体现公司的经营能力。因此，从变更登记程序角度，招标文件将营业执照载明的经营范围作为投标人资格条件是不科学的。
(二)证照改革决定经营范围不适合作为资格条件
“证照分离”——营业执照不再是特定资格能力的显示。2015年12月上海开始“证照分离”改革试点，即经营许可证(即资质)与营业执照分离，2018年全国推广“证照分离”改革，区分“证”与“照”各自功能以破解“准入不准营”问题。《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》(国发[2018]35号)：“营业执照是登记主管部门依照法定条件和程序，对市场主体资格和一般营业能力进行确认后，颁发给市场主体的法律文件。许可证是审批主管部门依法颁发给特定市场主体的凭证。这类市场主体需持营业执照和许可证方可从事特定经营活动。”“证照分离”改革之后，需要许可的经营项目招标时，许可证才是招标过程中要审查的资格条件。不需要许可的经营项目，投标人则不受现有营业范围的限制，只要公司满足招标的其他条件要求，临时变更营业范围完全是可行的。
“登记简化”——营业执照载明事项功能弱化。从2019年3月1日起，深圳、珠海在全市范围内实施商事登记改革，试行新版营业执照，其种类大幅精简、不再记载经营范围、不再记载“注册资本、实收资本”。营业执照不再载明营业范围后，公司的经营能力就不能通过营业执照进行判断。因此，证照改革后，经营范围不适合作为招标项目的投标人资格条件。
2020年9月22日，国家发展改革委和市场监管总局专门发文《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》(发改办法规[2020]727号)明确：不得以招标项目超出投标人营业执照记载的经营范围为由认定其投标无效。一方面，这个政策性规定既符合法理，也符合登记和营业执照改革的实践。另一方面，这个政策性规定能够破解招标投标实践中“营业范围能否作为资格条件”的困惑，促进招标投标活动公平竞争。打破“将营业执照载明的经营范围作为投标条件的资格条件”条条框框，进一步优化招标采购领域的营商环境。
