取消经营范围资格审查的政策及实践意义

　　国家发展改革委、市场监管总局发布《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》(发改办法规[2020]727号，以下简称《通知》)，明确营业执照中的经营范围不再作为招投标项目中资格审查的对象，为以往关于这一问题的争论划上了“休止符”。

　　取消经营范围审查的政策意义

　　(一)取消经营范围审查是对“深改精神”的传承延续

　　自中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》(以下简称《深改方案》)以来，相关部门陆续发布了有关优化营商环境、促进中小企业发展等政策文件，为供应商参与政府采购市场竞争营造了更为公平、宽松的环境，更好地保护了供应商的合法权益。本次《通知》中提出“破除招标投标领域各种隐性壁垒和不合理门槛，维护公平竞争的招标投标营商环境”的原则性要求，明确“不得以营业执照记载的经营范围作为确定投标人经营资质资格的依据”等操作规定，与深化政府采购制度改革优化营商环境的价值目标是不谋而合的，同时也为如何在招投标活动中落实“深改精神”提供了实践依据。

　　(二)取消经营范围审查是执行“证照分离”的现实要求

　　2019年，国务院印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》，在全国自贸试验区开展“证照分离”改革，着力解决“准入不准营”问题。在实践中，供应商只要完成营业执照的办理，在法律意义上就已经具备从事一般性生产经营活动的能力，而如果从事需要许可的生产经营活动，则要到相关审批部门办理许可手续。因此，在“证照分离”的制度实行后，供应商营业执照上的经营范围与其实际可以从事的生产经营活动之间已不再具有关联性，并且经营范围中的许可经营事项也不必然代表供应商获得了相应的经营许可。在这一规则下，仍然以经营范围作为资格审查对象已明显不妥。

　　(三)取消经营范围审查是“形式公平”向“实质公平”的转变

　　将经营范围作为投标供应商应当具备的资质，侧面反映了在以往的招标活动中偏向重视“形式公平”，即只要每个供应商都能够在同等的规则下被评价，那么就认定这样的招标符合了公平的要求。现在，当经营范围不再与供应商实际生产经营活动关联时，继续采用这种“形式公平”就会导致结果的不公平。因此《通知》明确取消经营范围审查，体现了立法者开始关注供应商在同样规则体系下能否获得真正的公平这一问题，体现了当前的制度设计正在从简单的“形式公平”向更深层次的“实质公平”的转变。这与推动采购管理重心从“程序导向”向“结果导向”转变的改革目标也是完全契合的。

　　取消经营范围审查的实践意义

　　(一)供应商超经营范围参与项目并不必然违法

　　对于供应商超范围经营是否有效的问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第十条做出明确规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”也就是说，只要招标项目的工作内容不需要供应商具有特定的经营许可，无论其营业执照上是否有相关经营范围，都应该被认定具有履行合同的能力。因此，在招标项目中将经营范围设定为资格条件违反了《招标投标法实施条例》第三十二条“招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人”的规定。

　　(二)供应商的经营范围与实际业务范围并不必然相关

　　在实践中，公司经营范围大于其实际业务范围的情况时有出现。例如拥有知名服装品牌“优衣库”的迅销(中国)商贸有限公司，在其经营范围描述中除了包含“服装服饰、鞋帽、箱包、眼镜”等传统服饰项目，同时也包含了“从事计算机科技领域内的技术开发、技术咨询，信息系统集成服务”等与其主营业务不同的项目。因此，如果仅仅以经营范围来判断供应商是否具备从事相关行业能力，并将此作为资格审查项或是评分项，可能导致不具备相应能力的供应商凭借自己覆盖面更广的经营范围在招标评审中获得“不正当”的优势。

　　(三)综合性项目中难以准确界定经营范围

　　为采购项目确定属性有时是一件非常困难的事情。对于一些综合性项目，例如会展，既需要设计、布展、工程方面的公司参与，同时也需要具备运输、餐饮、安保等能力，需要来自多个行业的共同协作才能完成。因此，即便允许将经营范围作为资格或加分条件，也会因为项目的综合性、复杂性较高而难以将需要的经营范围完整列明，在实践中不具有可操作性。

　　工作中的优化措施

　　将营业执照中的经营范围作为审查对象，主要是为了确保参与供应商均有相应的能力，使项目在中标后能够顺利实施。我们应当以此为出发点，思考在经营范围不作为资格审查依据后，如何通过优化文件编制、细化评分办法、促进监督管理等其他方式，帮采购人“鉴别”出有能力的供应商。

　　一是对于需要许可才可以从事的项目，必须要在招标文件的资格检查中予以明确。在集中采购目录中，例如空调、电梯、锅炉的生产及安装均需要获得相关部门的许可及资质;医疗器械的生产和经营视产品类型的不同需要不同的许可证;工程中施工、监理、设计等也需要对应的资质。诸如此类的资质是区分供应商能否从事这个行业最重要的依据，在招标活动中应当予以充分执行。

　　二是供应商的能力体现在自身的“硬实力”和“软实力”。例如，在印刷行业中，公司的硬实力是其拥有的设备是否功能完备、技术先进，其使用的纸张油墨质量是否较好等;软实力则体现在是否雇佣经验丰富、技术过硬的印刷人员，内部工作流程是否合理高效，质量控制度是否能够查错补漏，是否有与大客户合作的经验等。

　　三是做好对供应商的监督、管理及评价，加强采购活动的事后监管。在大多数项目中，项目评审的方式主要依靠书面审查，采购人及专家对供应商工作能力的直观感受较少，这使得有些供应商出现了“用心做标书，粗心做项目”的情况，采购结果的质量难以保证。因此，在取消了对供应商经营范围的资格审查后，采购人更应当抓好事后监督，做好项目履约验收工作，注重对中标人履约能力的监管和评价，确保项目达到预期效果。