如何推动政府采购意向公开做细做实

　　2020年以来，作为一项基础性改革工作，政府采购意向公开在全国得到快速推进、花开遍地、成果初现。

　　目前，中国政府采购网主网和各地方分网“采购意向公开”相关栏目显示，中央层面，2020年5月7日至8月22日，中央预算单位已发布5065条意向公开信息;地方层面，上海、广西、浙江、四川、湖北、河北、北京、内蒙古、深圳、黑龙江、甘肃、陕西、青海等大多数省市已公开转发或制发采购意向公开文件，并组织省级或省级以下预算单位陆续公开采购意向，如广西2020年5月22日至8月22日发布655条公开信息;内蒙古2020年7月1日至8月21日发布632条公开信息;广东2020年7月23日至8月21日发布291条公开信息等。

　　推行意向公开，部分地方主动先行试点

　　按财政部制度设计，采购意向公开遵循“试点先行，分步实施”原则，分三阶段实施。第一阶段，即2020年7月1日起至2020年底，为试点阶段，除中央预算单位推行试点外，地方试点地区为北京、上海、深圳3市，试点对象为市本级预算单位，试点地区其他各预算单位根据实际尽快推进采购意向公开。第二阶段，即2021年度，中央预算单位和全国省级预算单位全部公开采购意向。第三阶段，即2022年起，省级以下各级预算单位公开采购意向，实现中央和全国各级预算单位公开全覆盖。财政部同时允许“具备条件的地区适当提前开展采购意向公开工作”，倡导基层创新，鼓励各地先行先试。

　　此前，按照中央《深化政府采购制度改革方案》及财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》精神，采购意向公开工作方向已明确，即自2020年起，选择部分中央部门和地方开展公开采购意向试点，在试点基础上，逐步实现各级预算单位采购意向公开。因此，各地纷纷响应、主动发力、积极试点、踊跃探索，上海、广西、四川、湖北等地，先于财政部规定的时间或在财政部具体部署文件尚未出台前，即先行在本地区推行政府采购意向公开试点工作，其中：上海市2020年1月出台《关于推行本市政府采购意向公开试点工作的通知》，但仅对达到公开招标数额标准(400万元)的采购项目进行公开(涉密除外)，大致比财政部规定的省(区、市)级试点时间提早半年。而广西则在全国率先开展采购意向公开试点，倡导基层首创，将“推行采购意向公开，提高政府采购透明度”列为自治区党委政府优化营商环境攻坚年的一项评估指标。广西贵港市2020年起率先推行采购意向公开试点，首批试点为市发改委、公安局、住建局、城管局、产业园区管委会等5个市直预算单位，公开范围为金额在采购限额以上的采购项目(涉密除外)，公开内容包括项目名称、内容及需求概况、预算金额、预计采购时间等;在试点基础上，同年5月1日起该市实现各级预算单位采购意向公开全覆盖，为全国政府采购意向公开工作贡献经验。根据中国贸促会研究院2020年7月24日在北京发布的《2020年广西营商环境调研报告》显示，2020年广西14个地市营商环境评价结果中，贵港市排名全区第一。2020年6月30日，在总结先行先试经验基础上，广西将采购意向公开试点向全区全面推开。按市县一级全面推行采购意向公开时间点，广西比财政部要求的时间提早1年多。其他省份，如深圳2020年5月底前公开采购意向，四川、湖北2020年6月1日起公开采购意向，浙江、河北、内蒙古、北京、天津、河南、广东、甘肃等省份2020年7月1日起公开采购意向，陕西2020年9月1日起公开采购意向，江西2020年10月1日起公开采购意向。此外，黑龙江、青海、安徽等省份明确2021年起公开采购意向，其他未确定时间的省份，按财政部规定，最迟也于2021年起公开省级预算单位采购意向。

　　各省份采购意向公开的主体、渠道、依据等实体和程序方面，基本遵循财政部《关于开展政府采购意向公开工作的通知》(财库[2020]10号)的具体要求。一是在公开主体上，由预算单位负责采购意向公开，主管预算部门可汇总本部门、本系统所属预算单位的采购意向集中公开。二是在公开渠道上，地方预算单位主要在地方采购分网公开，也可在省级以上财政部门指定的其他媒体同步公开，有条件的部门可在本部门门户网站同步公开。三是在公开内容上，按采购项目公开，内容包括项目名称、需求概况、预算金额、预计采购时间等。四是在公开参考文本上，要求清晰完整载明采购标的名称、数量以及需实现主要功能或目标、需满足的质量、服务、安全、时限等采购需求概况。五是在公开依据和时间上，定期或不定期公开，公开时间尽量提前，原则上不得晚于采购活动开始前30日。部门预算批复前以“二上”内容为依据;部门预算批复后以部门预算为依据;预算执行中新增项目及时公开。六是不需公开的情形，大致有两种，因不可预见原因急需开展以及涉密的采购项目可不公开，此外，如广西还规定了涉及国家安全的项目可不公开采购意向。

　　采购意向公开迅速推开的主要原因

　　(一)新预算法相关条款为政府采购预算制度改革奠定了基础、指明了方向，也为政府采购意向公开工作提供了制度基础。《预算法》第四、五条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”按照《预算法》进行的政府预算改革要求全部政府收支纳入预算，同时要实现各个子预算有序衔接，确保各个子预算的核算口径的一致性以及报表的可合并性，实行全口径预算管理。《预算法》第十四条规定“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”。《预算法》第九十二条明确不公开预算责任为“各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”。

　　(二)近年来财政部门大力推进的预算公开实践，为政府采购意向公开工作提供了实践基础。

　　2020年8月14日财政部发布《关于“预算公开法律制度和实践国际比较研究”子项目征询意向公告》，所附任务大纲中，介绍预算公开工作进展情况如下：“经过几年努力，中央部门和地方预决算公开的制度框架已基本确立，公开工作在职责分工、公开范围、公开内容、公开时间、公开方式、保障机制等方面已基本形成制度规范。从中央部门看，2019年共有102家中央部门(单位)公开了部门预算，其中有47个部门同时公开了50个重点项目的说明，有88个部门在公开预算时专门说明了非重点、非刚性支出压减情况;从地方看，2019年地方政府预算公开率100%、部门预算公开率99.41%……取得实质进展。”从中央到地方大力推进的预算公开实践，为采购意向公开做了实践铺垫。

　　(三)政府采购预算的编实编细编准，提供了采购意向公开的现实条件。

　　根据《政府采购法》第三十三条等相关规定，属政府采购范畴的，无论是基本支出还是项目支出，都应当在部门预算中进行相关项目和资金数额的编制。科学化、精细化的编制政府采购预算，能全面反映预算单位预算年度内的政府采购活动计划，涵盖政府采购所需资金规模、经济分类的支出计划等，完整体现政府采购业务活动范围和方向。政府采购预算的不断编实编细编准，是政府采购业务顺利开展的基石，也是政府采购意向公开前提基础和现实条件。

　　推动政府采购意向公开做细做实

　　目前，政府采购意向公开制度设计还有不少局限，主要表现在：第一，采购意向公开缺乏要点，如采购方式的公开等内容没有明确，比如预算单位选择单一来源方式采购，或从供应商库中随机抽取或者书面推荐方式邀请不少于3家供应商参与竞争性磋商，那么该条公开信息对承担或被抽中及受邀参与采购的供应商外的其他供应商而言则没有太大意义和价值;第二，财库[2020]10号规定“采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考，采购项目实际采购需求、预算金额和执行时间以预算单位最终发布的采购公告和采购文件为准”，容易导致预算单位随意改变采购需求信息，虽然部分省份对意向变更作了相关规定，如广西规定“若政府采购意向发生重大变更如预算金额、采购数量大幅增加或者减少，采购人应及时调整并在同一媒体上发布政府采购意向更正公告，此项政府采购意向公开时间以更正公告时间重新计算”，但何种条件下可以变更以及金额和数量出现多大的增减幅才需要发布更正公告，没有进行具体明确;第三，对不按要求公开采购意向的，未明确相关责任和后果，意向公开工作约束力不强;第四，反馈和考核机制不健全，对不按要求公开，或公开后不满意如何处理等没有明确;第五，公开渠道分散，各省均通过本地的采购分网分别公布采购意向，相关当事人需登录不同地区的网站查询，不符合便利性原则。

　　针对上述局限和问题，下一步应结合各地采购意向公开工作实践，重点关注以下几个方面问题：

　　一是应增强意向公开约束力，推动政府采购意向公开成为预算单位落实采购主体责任的重要抓手。通过增加约束条件，如对不按要求进行采购意向公开的，或公开有遗漏、延误、不准确的，加强跟踪问责;对不进行意向公开的采购项目，不允许进行采购活动，倒逼预算单位加强采购活动的计划性，编实编细编准采购预算，做足采购准备，严格按规定及时、全面、准确公开采购意向，确保政府采购意向公开工作真正走向规范化、科学化、制度化。比如广东省规定“未公开采购意向的采购项目，不得开展后续采购活动。财政厅完善政府采购系统功能，对未按要求公开采购意向的项目予以预警并限制开展后续采购活动。”

　　二是应在意向公开中增加采购要点内容，提高政府采购意向公开信息的完整性和可利用性。按规定应纳入政府采购范围的采购活动，应全部公开采购意向，对集中采购目录外分散采购限额下的项目，也应公开采购意向。对采用政府集中采购、部门集中采购(有部门集中采购的地区)、分散采购、单位自行采购等几种组织形式，以及对采购主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、财政部门认定的电子卖场询价等其他采购方式的，都应当在采购意向公开文本中载明。

　　三是应进一步明确意向公开信息的编制规范和变更要求，提高政府采购意向公开信息的准确性规范性。明确进行意向公开的采购项目，其项目的确立、采购需求和预算数据等要与本部门或单位预算文件(含预算调整文件)、采购计划文件等相一致，同时，采购组织形式、采购方式的确定科学合理，且前述采购行为的主要环节和重点内容一经确定，非经一定程序不允许进行变更调整。

　　四是应推动采购意向公开与新预算法及其实施条例等规定的衔接，以增强政府采购意向公开的精准度。应严格落实新预算法及其实施条例(2020年8月3日公布的修订版)对“部门预算支出要细化到具体项目和开支明细，支出科目要列报准确”等规定，推动政府采购预算按照全口径预算管理、项目支出管理、中期财政规划管理等规定编制，以确保数据口径的一致性和精准度，深入推进采购意向公开工作与预算和绩效项目管理的衔接和融合，同时落实相关服务类等项目最长可“一采三年”的政策精神。如深圳市规定采购意向公开文本中“长期货物、服务类项目可能延续上年合同的应备注‘本项目可能延续上年合同’”。

　　五是应加强采购意向公开工作的监督和问责，切实保障公众对政府采购意向的知情权，优化营商环境。加强监督与问责，建立意向公开工作考核评价与后续采购相衔接的管理制度，增强预算单位采购意向公开的压力与动力。通过要求预算单位建立内部制约和决策机制，以及监管部门采取定期抽查或要求招标机构在受理申报时查验采购单位项目意向公开资料，利用大数据等信息化手段及时反馈、评估、校正采购人采购行为，确保采购意向公开与实际采购活动相吻合，确保公开效果;同时畅通公众参与渠道，对公众发现问题后向谁提出、相关部门谁来回复、何时回复、不满意回复时如何处理等规定加以规定，并明确反馈方式途径由预算单位自主决定和以网络手段为主要方式进行反馈等事项。通过以上各种方式，从制度和流程上切实保障各类市场主体真正获得有参考价值的政府采购信息、平等地参与政府采购活动。

　　六是应统一归集和畅通采购意向公开渠道，以确保政府采购意向公开信息能“找得到”。充分利用信息技术手段，对全国各级政府采购意向公开信息统一归集，使公众从中国政府采购网主网和各地分网任一入口，都可以进入各地各级政府采购意向公开栏目查询到相关采购意向公开信息，提高信息查询便利性。

　　总之，推行政府采购意向公开工作意义深远，如何使意向公开发挥出应有的效果，而不是仅仅“看上去很美”和走过场，还需要监管部门和预算部门结合实践不断研究探索，持续推进意向公开工作的落实落细。