政府采购意向公开的法律定位与具体要求

　　政府采购意向公开是进一步优化我国营商环境的一个重要举措，最早在财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库[2019]38号)文件中提出。2020年3月2日财政部在《关于开展政府采购意向公开工作的通知》(财库[2020]10号，简称“10号文”)文件中对政府采购意向公开提出明确要求和操作方案，并开始在一些地方进行试点。随着政府采购意向公开的推行，引起实务界的关注，其法律如何定位，如何避免政府采购意向公开流于形式等问题，需要从法律和具体操作角度进行分析。

　　一、政府采购意向公开的法律定位

　　政府采购意向公开不属于民事法律行为。从民事法律关系角度，政府采购意向公开不是邀约邀请，更不是要约，而是不产生民事法律效力的一种事实行为。政府采购供应商或潜在供应商不能以采购意向主张任何民事权利。因此，10号文明确“采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考”。

　　就行政机关公开采购意向而言，有人会认为此时政府采购意向公开属于行政行为，是政府信息公开的一种，可以视为《政府信息公开条例》第二十条第十五项所规定的“‘国家有关规定’规定应当主动公开的其他政府信息”。然而，政府采购不限于行政机关，其主体范围不仅包括所有国家机关，还有事业单位和团体组织。除行政机关之外的其他政府采购主体的政府采购意向公开属于什么?是否受《政府信息公开条例》调整?这些问题都不明确的情况下，政府采购意向公开难免会出现一些问题。

　　在政府采购意向公开缺乏上位法依据情况下，笔者建议将其定位为一种独立的信息公开事项，不宜定位为行政行为。地方政府在后续推行政府采购意向公开制度时，要制定具体的操作方案，明确公开主体、公开范围与要求、公开方式、公开不符合要求的纠正与救济等具体制度。

　　二、政府采购意向公开的具体要求

　　政府采购意向公开今年已经在一些地方开始试点，很多地方出台了采购意向公开的指导方案，但一些方案仍缺乏可操作性，在实践中会产生诸多问题。在此对政府采购意向公开的具体要求作一般性建议，供实践操作参考。

　　1.采购意向公开主体。采购意向公开主体应与政府采购公告发布主体保持一致。以学校的营养餐包、校服采购为例，若政府采购公告是当地教育局发布，那么采购意向公开主体也应是教育局;若政府采购公告是各个学校自行发布，那么采购意向公开主体应是各相关学校。一方面，避免因公开主体不同而导致采购意向与政府采购公告内容差异过大，使采购意向公开流于形式。另一方面，有利于意向公开主体对公开行为和内容负责，避免发布误导潜在供应商的采购意向。

　　2.采购意向公开时间与方式。采购意向公开方式可分为集中公开和分散公开。集中公开应在各部门预算批复后尽快(如天津规定批复后60日内)将本部门的全年各项政府采购意向(即年度采购意向)汇总进行公开。分散公开是因年中追加或调整等原因未在年度采购意向中公开的项目、采购活动开始时间早于年度采购意向公开时间的项目等。分散公开应该在政府采购活动启动前公开，原则上不得晚于采购公告发布前30日。

　　3.采购意向公开的范围与内容要求。采购意向公开的范围应包括名称、采购需求、预算金额、预计采购时间和其他需要说明的情况。其中采购需求应当明确采购标的要实现的功能与目标、采购数量、标的质量、服务与安全、特殊要求等等。采购意向公开的内容应尽量具体，因为已经有初步的预算或预算批复，采购人能够做到相对具体。尽管公开的采购意向仅供潜在供应商参考，不能作为正式采购的依据，但是若采购意向公开的不太具体，就失去了提前公开的价值和意义，不利于潜在供应商提前做好准备。

　　4.采购意向公开的平台要求。采购意向公开的平台应该与政府采购公告一致，降低潜在供应商的信息搜寻成本，促进公平竞争。因此，采购意向公开应该严格执行10号文的要求，参照《政府采购信息发布管理办法》(财政部第101号令)第八条规定，“中央预算单位政府采购信息应当在中国政府采购网发布，地方预算单位政府采购信息应当在所在行政区域的中国政府采购网省级分网发布。除中国政府采购网及其省级分网以外，政府采购信息可以在省级以上财政部门指定的其他媒体同步发布。”一些地方的实施方案要求在地方政府采购网站公开采购意向有些不妥，增加了潜在供应商的搜寻成本，影响采购意向公开的实际效果，不利于扩大竞争。当然，地方政府采购网站和采购人的门户网站可以同步公开，但不能代替中国政府采购网的公开。

　　5.采购意向公开的监督与救济。采购意向公开是否符合要求应当由各级财政部分或采购单位的主管部门负责监督，这个问题并无争议。有争议的是潜在供应商对采购意向公开有无救济性权利。毫无疑问，若采购意向不公开或公开不符合要求，政府采购的潜在供应商可以通过向政府采购的主管部门进行投诉、举报，由主管部门通过内部监督进行纠正。但潜在供应商能否提起诉讼或其他救济程序，值得探讨。笔者认为，潜在供应商不应享有提起行政复议、行政诉讼或民事诉讼等司法救济权利。就行政复议和行政诉讼而言，一方面，即使将行政机关采购意向公开定位为行政行为，采购意向不公开或公开不符合要求也并未侵害了潜在供应商的权利，无权提起行政复议或行政诉讼。因为正式采购时还要发布政府采购公告，采购意向只是一种参考，不影响潜在供应商参与政府采购项目的权利。另一方面，国家机关其他部门、事业单位和社会团体的采购意向公开也不能认定为行政行为，潜在供应商更不能行政复议行政诉讼。就民事诉讼而言，如前文所述采购意向公开只是一种事实行为，不是民事法律行为，供应商的权利未受影响，无权提起民事诉讼。

　　6.避免采购意向公开的泛化或扩大化。采购意向公开应该限定在必须依法进行政府采购的项目，一些地方政府不能将该制度随意扩大至非强制政府采购项目。若扩大至非强制政府采购项目，会造成强制自行采购项目履行政府采购程序问题，造成采购成本增加，浪费财政资源。