国有企业招标采购管理制度的结构性矛盾

从两种“不适用性”谈起

2021年笔者应国务院国资委邀请，以供应链专家身份参与对央企采购和供应链工作考评（第八组），有机会近距离了解央企在保障国家发展中的战略担当，也了解到央企运营中采购环节所遇到的困难。近年来，在有关部门组织的《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）修订调研讨论中，也有不少企业反映过类似问题。关于困境的成因，具体案例各不相同，比较有代表性的观点是“国家层面缺少针对国有企业采购的政策制度或指导性文件，现有非招标采购的政策制度与国有企业采购实践存在一定的不适用性”。

法律往往都带有立法的时代烙印，这种烙印有可能会是一种历史的局限性。这种局限性会随着社会经济的发展以及法律所涉场景的变化，逐渐演变为法律法规与现实之间的“不适用性”。《招标投标法》也是如此。

对“不适用性”的讨论，并不是《招标投标法》施行以来的第一次。由于历史的局限性，《招标投标法》立法时并没有考虑互联网技术在招投标领域的应用。随着信息技术的发展和应用的普及，《招标投标法》与信息技术在招投标领域的应用之间的“不适用性”逐渐显现，并成为招投标业务发展和有效管理的障碍。这种“不适用性”的实质，就是信息技术在招投标领域的应用缺少法律规范和支撑。招投标行政监督部门审时度势、顺势而为，在《招标投标法》框架之下，研究制订了《电子招标投标办法》（国家发展改革委等八部委第20号令）以及与之相配套的《电子招标投标系统检测认证管理办法（试行）》，较为完美地解决了《招标投标法》与信息技术在招投标业务应用之间的“不适用性”问题；保证了《招标投标法》有法必依的严肃性，保障了招投标活动在新技术支撑之下的依法有序和持续创新，同时也构建起贯彻落实招投标领域“放管服”要求的技术平台。这次应对的成功，关键在于对“不适用性”实质的把握。

而当下，我们面临的是一种新的“不适用性”。“不适用性”本身就是一个高度概括的用词。如想解决它，势必要分析判断其本质。更何况这种新的“不适用性”远比上一种更为复杂。 

笔者认为，企业采购大体划分为两大类：投资性采购和经营性采购。由于央企体量巨大，办公耗材需求海量，所费公帑也非小数，可以列为第三类。限于篇幅，本文暂不讨论投资性采购和办公耗材的采购，而是聚焦经营性采购。因为分析各央企采购团队所提报的相关案例，大多属于此类采购。同时，这也是最具产业链供应链属性的采购活动，央企对经济的龙头带动作用，往往是通过这类经营活动得以发挥的。

企业经营性采购的定义、特征及双重属性

为了方便讨论，笔者在此对经营性采购给出如下定义。

1.采购的目：为了维持企业的日常生产经营。 

2.标的物用途：采购的物料物资将作为企业所生产的最终产品的组成部分，一并出售，如家电厂家采购的钢材、电子器件、传感器、芯片，甚至包括包装材料等；或是为了维持生产所需的耗材，如石油炼化企业用于设备维修的备品备件，这类物资虽然不作为最终产品的组成部分，但对于最终产品的生产及服务的提供，都是不可或缺的。 

3.标的物特点：非通用商品，可替代性较差，供应商资源比较有限。有的部件或备品备件，甚至需要由需方企业指导供方企业设计才能加工生产。 

经营性采购还有以下特点：一是在制造业企业采购总支出中占比很大，与企业利润息息相关；二是同一物料物资的采购具有持续性，采购计划实施与生产计划执行强关联，对供货的数量和时间要求很严格；三是采购方企业对这类标的物的质量要求很高，对供应源头的稳定性十分重视，原因很简单，标的物质量差会伤害自身产品的声誉；供应不稳定将影响采购方企业既定的生产排期，甚至伤及采购方企业作为供方的履约能力和声誉。 

细细分析企业经营性物资采购的实施，可以发现此项工作具有两种属性：一是大家都很熟悉的“买”的属性，就是履行物资采购的职责，完成采购计划的具体实施；二是“建”的属性，就是履行构建和管理供应链的职责。遗憾的是，时至今日，第二个属性在很大程度上被很多人忽略了，导致“不适用性”的深层原因就是忽略了“建”的属性。具体来说，此类采购每一次的实施和决策，采购方企业不仅选择了与哪一家或哪几家供应商成交，同时也决定了与哪一家或哪几家供应商构成供应链伙伴关系。采购的实施过程，本质上是供应链构建和管理的过程，是企业培育供应链竞争优势的重要抓手和关键关卡。企业利用这个抓手和关卡，可对供应商实行留优、汰劣、纳新以及扶弱（具有战略合作价值、但尚处发展初期的供应商）管理。抓手若没用好会导致关卡失守，同样也意味着供应链构建失败或运行不畅，最终造成企业经营失序和战略执行的贻误。对于企业来说，这些都是不可承受之重。因此，这两种属性，在企业经营性采购的执行层面是必须兼顾的双重目的。 

“国法”和“家规”所构建的企业采购管理制度存在结构性矛盾

一些央企所列举的“不适用性”相关实践案例，大多发生在央企的经营性采购业务中。其产生的直接原因是，采购工作的第一属性“买”的作业标准，从采购方式、作业流程到定标原则，都是“国法”即《招标投标法》给定的；而第二属性“建”的作业标准则是企业的“家规”，是企业根据供应链构建和管理及其对经营战略实施落地的实际贡献和影响来制订的内部管理规范。之所以会出现“国法”与“家规”不一致，是由两者所构成的采购管理制度存在结构性矛盾造成的。 

笔者认为，央企当下面临的“不适用性”，具体发生在经营性采购领域，原因是采购招标管理制度存在结构性矛盾，这个矛盾导致经营性采购的双重目的不能达成。这就是本质问题所在。 

笔者斗胆做一个判断：《招标投标法》所规定的招标方式，在央企的非经营性采购如投资性采购活动中是较为适用且行之有效的。如果上述判断正确，“不适用性”只是在局部领域发生，只需要集中专业资源，聚焦研究央企经营性采购中的“不适用性”，探寻解决方案，精准定策施策即可。

如上所述，这种“不适用性”的形成源于历史性的局限。《招标投标法》立法时，大众对供应链知之甚少。“国法”没有兼顾“建”的属性，未能为其制订相应的法条，也没有为“家规”留出必要的空间，随着实践的发展，“国法”与“家规”在央企采购管理制度上形成了结构性矛盾。现行采购管理制度下、企业经营性采购实操中，“买”和“建”成了不可兼得的“鱼”和“熊掌”。“不适用性”由此而来。

为说明问题，笔者再补充一个案例。经营性采购中同一物料的采购合同通常不会授予一家供应商。以笔者走访客户企业所了解到的，比较主流的是按照5∶3∶2的比例分别与三家供应商同时签订合同。这里有朴素的“鸡蛋不能装在一个篮子里”的风险规避意识，也是为了营造竞争氛围，鼓励供应商不断改进工艺，提高质量，降低成本，保证服务质量等等。同一物料多家供应商的存在，既是供应链保稳的战略需要，也是构建敏捷供应链的必然要求。但是，这类有利于“建”、允许多家中标商并存的采购决策，与《招标投标法》中单一中标人的刚性规定，形成了结构性矛盾。 

以上讨论的是企业经营性采购的两种属性，属于微观层面。其实企业采购还有宏观层面的属性。我们常说要发挥市场对资源配置的作用；我们也知道，所有宏观政策要获得预期的效果，靠的是在微观层面落地。从这个意义上讲，企业采购具有发挥市场对资源配置作用的属性，是市场配置资源在微观层面的具体着力点。值得思考的是，《招标投标法》所给定的采购交易方式和定标原则，在企业采购中是否支持了市场优化配置资源作用的发挥？ 

举例来说，一家供应商企业响应供给侧改革的号召，投入人力物力进行转型升级，对产品进行了创新迭代，在此过程中与客户（采购方企业）进行了深入沟通，听取意见和建议。但是在招投标中，却因为评标委员会依照“低价中标”的评标决标原则而被挡在了门外。这样的招标结果，从宏观层面来看，配置了什么样的产能资源？传递了什么样的市场信息？且不说这样的低价中标对采购方企业可能带来的风险，这算不算是宏观和微观之间的结构性矛盾？  

《招标投标法》所设定的招投标流程，很大程度上是参照了世界银行的招标投标方式。仔细观察世行招投标项目，可以发现其中的几个特点。一是项目制，且这些项目遍布世界各地。二是其采购的目的大多不是为了维持生产经营。这种项目制的采购，采用招标投标交易方式有其一定的合理性和必要性。 

援用两个属性来看世行的采购方式可以发现，世行采购项目的本质决定了世行关注的是“买”的属性，强调的是交易的公开公平公正，防范腐败行为，因此重视的是采购的过程管理。至于“建”的属性，几乎忽略不计。因为这种“打一枪换一个地方”项目制采购，既没有办法也没有必要与供应商建立长期合作的战略关系。而我国在《招标投标法》施行以来，招标方式大为普及，几乎形成了“唯招标论”的局面。迫于招投标方式不能满足企业采购的实际需求，近几年来有关部门相继推出非招标采购的一系列规范性文件，希望解决央企采购中招标投标法规的“不适用性”问题。然而，这些范本首先没有界定“不适用性”主要发生在哪些领域，因此也无从区分不同领域采购所要达成的不同目的。其次，范本相关制定者以为，问题出在了交易方式及其规范上，如招标方式的不适用，所以推荐非招标采购方式。很显然，不顾采购目的的交易方式必定是“不适用”的。最后，所谓的非招标方式，在流程设计上几乎是招标方式的“翻版”，在实践中多半成了招标失败而采用的补救方式，并没有切实解决采购和供应链构建与管理的需求。 

为避免误解，有必要郑重声明：笔者绝无贬低招标方式之意；而只是试图说明，再好的交易方式也不是万能的。崇尚“唯招标论”，将招标方式用于企业的经营性采购，就是用错了地方。 

企业的经营性采购是特殊的采购领域，需要遵循供应链运行和管理的客观规律。制定和修订涉及企业经营的法律规章，对操作流程做出规范，必须从属于一个核心目的，即为企业的经营和发展保驾护航。因此，笔者建议，效仿成功应对信息技术在招投标领域应用的处理方式，在《招标投标法》的大框架之下，细分采购类别，专门制订企业经营性采购的法规，满足此领域采购与供应链构建和管理的双重需求，做到分类精准施策。这是笔者撰写本文所要表达的核心思想。这些思想源于笔者和团队对供应链的研究以及服务企业客户、构建数字供应链的实践经验。

对数字供应链场景下新型采购交易方式的遐想和展望

随着数字供应链的发展和普及，数字化和大数据技术将改变现有的采购和交易方式，采购和交易方式必将日趋丰富。为此，我们要勇于破除“唯招标论”，在企业采购管理的制度建设上积极主动应对，乘着数字经济的东风实现自身快速发展。 

数字经济中，统一大市场和营商环境是怎么样的？交易方式又是怎么样的？笔者做如下遐想。 

所有的交易方式中，信息交互是采供双方最主要的工作内容之一。现行招标投标交易方式对信息的交互设定了严谨的规则，这一点值得肯定。交易信息和数据的交互，是采购方启动的，其目的是想与供方达成尽可能的信息对称。假如采购方所需要的所有信息和数据，借助数字技术包括大数据技术，能够“一键可得”，甚至比各种交易方式来得更充分、更完整、更精准，且由于区块链技术的加持，省去了甄别真伪的麻烦；假如数字系统借助人工智能，根据采购方的具体需求以及评标原则和标准，自动匹配最佳供应方并生成合同要约，由采供双方确认并承诺相关交易条款，交易至此完成。那么，招标投标活动中严谨的信息交互过程还需要吗？现行的“招标、投标、开标、评标、定标”流程还适用吗？在上述遐想中，没有人为设定的交易门槛和准入壁垒，那这算不算数字经济中的统一大市场？ 

以上是笔者对新型采购交易方式的预测与期盼，并相信这种交易方式在数字供应链中将成为常态；这样的数字经济也许会来得比预期的要快一些。当然，数字经济不是“法外之地”，同样需要“国法”和“家规”的监管。建议相关部门在修订完善法律法规时要强化前瞻性，为数字化环境下不断出现的新“家规”、新型交易方式及商业模式留足空间，储备好政策工具。

（作者系中国管理科学研究院学术委员会数字化采购与供应链管理领域智库专家、北京隆道网络科技有限公司总裁）