人民法院受理招标投标民事诉讼范围辨析

招标投标本身属于缔约性、竞争性民事法律行为，招标人、投标人和利害关系人在招标投标活动中产生的争议属于民事争议。诉讼是解决民事争议的重要方式，但依法通过诉讼方式能够解决的招投标争议范围有限。不在人民法院受理民事诉讼范围内的招标投标民事争议，人民法院不予受理。本文以南京市中级人民法院（2018）苏01民终10954号民事裁定书为导引，分析阐述人民法院受理招标投标民事案件范围。

案例经过

上诉人（原审起诉人）：江苏全某建设有限公司（以下简称“全某公司”）因诉某省消防总队、第三人南京高某建设发展有限公司（以下简称“高某公司”）串通投标不正当竞争纠纷一案，不服一审民事裁定，提起上诉。

全某公司上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院立案受理。事实和理由：第一，本案并非知识产权案件。上诉人的诉请是判令消防总队取消高某公司指挥中心项目中标候选人资格，确认上诉人为中标人。消防总队无视上诉人提供的直接证据，反而以高某公司捏造的事实为由，即被上诉人存在“项目负责人有在建工程和同时在两个单位任职执业”的不符合招标文件规定的情形，取消被上诉人在指挥中心项目原第一中标候选人资格。第二，上诉人的诉请是确认自己的中标权，并未涉及具体诉讼标的，一审法院认定的诉讼标的额73074901.26元没有事实依据。综上，一审法院事实认定错误，请求撤销一审裁定，并指令一审法院立案受理。

南京市中级人民法院认为，上诉人全某公司以消防总队与高某公司在指挥中心项目招标过程中，恶意串通损害了全某公司利益为由提起诉讼，请求法院判令取消高某公司的中标候选人资格，确认全某公司为中标人。根据《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的相关规定，对投标人中标与否应由评标委员会评审排序，并由招标人确定中标人；投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。因此，上诉人全某公司要求取消高某公司的中标候选人资格，并确认全某公司为中标人的诉请，不属于人民法院民事诉讼案件的受理范围。综上，上诉人全某公司的上诉理由不成立，本院不予采纳。

依照《民事诉讼法》第一百七十一条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

法律分析

招标投标本身属于缔约性民事法律行为，在招投标活动中，招标人、投标人和利害关系人产生争议很正常，可能是涉及招标文件、招投标程序方面的争议，也可能是涉及评标结果、签约履约方面的争议。常见的解决民事争议的方式有协商、调解、仲裁和诉讼。招标人及潜在投标人或投标人作为招标投标活动的双方当事人，在招标投标活动中发生的争议纠纷属于民事纠纷，但并非民事纠纷都可以由法院受理。本案例就反映了这一问题。

人民法院受理民事诉讼的条件

按照《民事诉讼法》第一百二十二条规定，提起民事诉讼，应当符合如下起诉条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

不符合上述起诉条件的，人民法院不予受理。其中，条件之一是原告需与案件具有直接利害关系，“直接利害关系”，是指与受到侵害的民事权益或者发生争议的民事法律关系具有直接的法律上的利害关系。一般体现为两种形态：一是原告是发生争议的民事法律关系的主体之一；二是原告虽不是民事法律关系的主体之一，但其依照法律规定，对争议的民事法律关系中涉及的民事权益享有管理权和支配权。在起诉阶段，法院对于原告是否与本案具有直接利害关系的审查为形式审查，一般应以原告在起诉状中的声明为准。不具有利害关系，则不具备适合的原告资格，该类诉讼请求将被人民法院不予受理。比如未中标的投标人，不属于合同当事人，就不能提出中标合同无效的主张，未中标的投标人起诉中标合同无效不属于人民法院民事诉讼受案范围。

如在（2008）池民三初字第5号民事判决书中，池州市中级人民法院认为，如果落选未中标人对招标人、对评标委员会评标等行为的合法性提出质疑，要求法院确认与中标人的签约无效并诉至法院时，首先是原告的主体资格难以成立。从一般民法原理出发，落选者不具备原告资格。其次，因为政府机关、评标委员会等是否存在违规操作，都不直接属于民事诉讼的审查范围，因此民事诉讼无法启动审判程序。未中标人对中标过程有异议可申诉，通过行政监督途径解决，法院对未中标人直接起诉要求宣告中标合同无效的案件应当不予受理，已经受理的应当驳回起诉。不过，并非对所有的招标投标纠纷人民法院均不予受理。最高人民法院《民事案件案由规定》规定的招标投标买卖合同纠纷和串通投标纠纷应该受理。

提起民事诉讼条件之四是诉讼请求属于“人民法院受理民事诉讼的范围”，是指请求人民法院裁判的争议事项必须是在人民法院能够行使民事审判权的职权范围内，也即人民法院的主管范围内。这里的“诉讼请求”，是指原告在诉讼中提出的具体的实体上的请求，比如确定合同无效等等。对于属于人民法院主管范围内的事项，人民法院应当依法行使审判权，立案受理并进行实体审理。

人民法院受理的招标投标争议民事诉讼范围

招标投标活动中的很多民事争议，就是因为不属于人民法院受理民事诉讼的范围而被人民法院拒绝受理审判的，此时应当依据《民事诉讼法》第一百二十七条第（三）项规定处理。因《招标投标法》第六十五条规定了异议、投诉以及对投诉不服可以提起行政复议、行政诉讼等充足的处理争议的渠道，足以方便快捷保护当事人的合法权益，应属于“应当由其他机关处理的争议”，应由人民法院告知原告向有关机关申请解决，也就是依据《招标投标法》第六十五条、《招标投标法实施条例》第六十条及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定的异议、投诉渠道处理。对投诉结果不满意可以通过行政复议、行政诉讼解决；但招投标过程中的大量民事争议，招投标当事人不能直接提起民事诉讼，人民法院不予受理。

目前，对于招标投标活动中产生的民事争议，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，并梳理法院裁判可知，人民法院受理招标投标买卖合同纠纷、串通投标不正当竞争纠纷两类直接与招标投标程序相关联的民事纠纷案件，以及招标投标结束后与合同纠纷相关的缔约过失责任纠纷和确认中标合同有效或无效的确认合同效力纠纷，这些就是《民事诉讼法》第一百二十二条规定的“属于人民法院受理民事诉讼的范围”，招标投标当事人有权直接向人民法院提起民事诉讼。

1.招标投标买卖合同纠纷。招标投标买卖合同是一种特殊的买卖合同，既有一般买卖合同的属性，又因在缔约过程中引入了招标投标，使其具有自己独有的特性。因此该合同产生的纠纷属于招标投标买卖合同纠纷。

2.串通投标不正当竞争纠纷。串通投标不正当竞争纠纷是指投标者为了达到承揽招标项目的目的，在投标前和投标过程中，投标者相互串通投标报价，损害招标人或其他投标人的合法权益，或者投标者与招标者相互勾结，损害国家、集体、公民的合法权益所引发的民事纠纷。

3.缔约过失责任纠纷。依据《民法典》第五百条规定，缔约过失责任是指当事人在订立合同过程中，有违背诚信原则的行为，给对方造成损失的，因此承担赔偿受害人损失的法律后果。在招标投标活动中，因招标无效、投标无效、合同无效或其他违法行为导致的缔约过失责任的案件不在少数。

如在（2021）皖03民终4150号民事判决书中，蚌埠市中级人民法院认为，投标人双某公司在缔结合同过程中存在两项业绩弄虚作假的行为，违反诚信原则，理应承担相应民事责任，有关机构也可以依照《招标投标法》第五十四条第二款的规定，从行政管理方面给予投标人行政处罚。因“投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的，投标保证金不予退还”的合同条款无效，投标人应依法承担缔约过失责任。缔约过失责任是法定损害赔偿责任，其目的是解决没有合同关系的情况下因一方的过错而造成另一方信赖利益损失的问题。安徽建某股份公司可依法向双某公司主张赔偿信赖利益损失。

4.确认合同效力纠纷。最高人民法院《民事案件案由规定》规定的民事案件三级案由有确认合同效力纠纷，下分确认合同有效纠纷和确认合同有效纠纷两类四级案由。根据《民法典》规定，当事人订立的合同可能是有效、无效、可撤销和效力待定等状态，当事人对合同效力的认识出现分歧时，可以诉至法院请求法院依法确认。只有当事人单独就合同效力提出确认请求时，才能将该合同纠纷案由确定为确认合同效力纠纷。经过招标投标程序订立的中标合同，也存在需要确认合同效力的可能，如《招标投标法》规定的依法必须招标项目，建设单位未依法进行招标直接与合同对方当事人订立合同的，可以向人民法院提起确认之诉，确认该合同无效。

观察法院裁判观点，我们可以准确把握法院受理涉及招投标争议的民事案件范围。如在（2017）湘04民终1852号民事裁定书中，衡阳市中级人民法院认为，根据上诉人的诉讼主张，即确认岳某公园于2017年1月10日至2017年1月20日对衡阳市雁峰区云某山庄的招投标结果非法无效，并判令岳某公园依法组织新的招投标活动。上诉人不具有该涉案招投标民事诉讼的主体资格，且招标投标是否非法无效亦不属于人民法院民事诉讼受案范围。……上诉人并非投标人，其系基于先前的租赁合同约定，与招投标的结果具有一定的利害关系。因此，如果上诉人认为本案所涉的招投标违法，可以向有关的行政监督部门投诉，而并非以此提起确认该招投标无效的民事诉讼。根据最高人民法院《民事案件案由规定》，人民法院受理与招标投标有关的两类民事纠纷案件，即招标投标买卖合同纠纷及串通投标不正当竞争纠纷。而招标投标是否非法无效不属于人民法院民事诉讼受案范围。

人民法院不予受理的招标投标民事争议的案件

上述四类案由以外的案件纠纷，对于招标投标过程中的其他争议，如确认招投标活动无效、评标无效、评标委员会组建不合法或重新确定招标人、重新招标等争议，当事人不能直接向法院起诉，因不符合《民事诉讼法》第一百二十二条规定的起诉条件之一“属于人民法院受理民事诉讼的范围”的要求，最高人民法院《民事案件案由规定》规定的民事诉讼案件范围中并没有确认招投标结果无效这类纠纷，《招标投标法》也没有规定当事人质疑招标投标结果时可以提起民事诉讼。当事人不能直接向人民法院提起民事诉讼请求人民法院做出司法裁决，而应当依据《民事诉讼法》第一百二十七条第（三）项规定，向行政监督部门投诉、检举，申请解决，这与《招标投标法》第六十五条规 定的投诉制度就衔接上了。

笔者梳理了一些关于招标投标争议应否受理的常见案件类型和裁判观点。比如：

（1）招投标活动中的未中标者对招投标过程和结果提出异议，应由有关行政监督部门进行认定和处理，人民法院不予受理。在（2018）粤民申1324号民事裁定书中，广东省高级人民法院认为，本案……提起民事诉讼，请求确认招投标结果以及横某资产管理中心根据中标结果与华某学校签订的合同无效。相关法律法规并没有规定可以通过民事诉讼程序对招标投标活动中是否存在违法违规行为以及招投标结果的效力进行审查。……招投标活动中的未中标者对招投标过程和结果提出异议，应由有关行政监督部门进行认定和处理。

（2）诉请确认中标无效、取消中标候选人资格、重新确定中标人的，不属于人民法院受理民事案件范围。如前述（2018）苏01民终10954号民事裁定书载明情形即是如此。

（3）评标委员会的组成是否合法，不属于人民法院的管辖范围，人民法院无权认定。在（2019）黑10民终917号民事判决书中，牡丹江市中级人民法院认为，关于上诉人建筑公司主张评标委员会与被上诉人65379部队有利害关系的问题，根据《招标投标法》第六十五条的规定，该委员会的组成是否合法不属于人民法院的管辖范围，人民法院无权认定，上诉人如认为该委员会的组成不符合法律规定，应向相关行政监督部门投诉，由相关行政监督部门进行认定及处罚。

对于不属于人民法院受理的招标投标争议，应当依据《招标投标法》的规定交由行政裁决机关处理。《招标投标法》第七条第二款规定：“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。”第六十五条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”《招标投标法实施条例》第六十条第一款也有相应规定。依据上述规定，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。这些都属于《招标投标法》赋予行政机关处理招标投标违法行为、处理招标投标民事争议、给予招标投标当事人救济的行政权力。投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以依法向有关行政监督部门投诉，请求责令纠正违法行为，以维护自身的合法权益。

案例评析

如前所述，人民法院受理招标投标买卖合同纠纷、串通投标不正当竞争纠纷两类直接与招标投标程序相关联的民事纠纷案件，以及因招标投标相关的缔约过失责任纠纷和确认中标合同有效或无效的确认合同效力纠纷。招标人与投标人、利害关系人之间在招标投标活动中产生的其他民事纠纷，不在人民法院直接受理民事诉讼的范围之内。本案中，投标人之一提起诉讼，请求法院判令取消中标候选人的资格，确认本公司为中标人，该诉请不属于人民法院民事诉讼案件的受理范围，故法院最终驳回其诉讼请求。依据《招标投标法》第六十五条规定，其有权向招标人提出异议、依法向行政监督部门投诉。

合规指南

1.异议、投诉是可以普遍适用的处理招投标纠纷的法定程序，诉讼并不普遍适用于所有招投标纠纷，并非对招投标的所有争议都可以起诉。人民法院受理与招标投标有关的两类民事纠纷案件，即招标投标买卖合同纠纷及串通投标不正当竞争纠纷，而招标投标是否非法无效、中标候选人资格是否合格等纠纷，都不属于人民法院民事诉讼受案范围。对于其他纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，不符合起诉条件，当事人不能直接向法院起诉，而应当依据《民事诉讼法》第一百二十七条第（三）项规定，向行政监督部门投诉、检举，申请解决。

2.招标人、招标代理机构及投标人等民事主体之间就招标投标活动产生的争议，当事人提起民事诉讼的，应当满足《民事诉讼法》第一百二十二条规定的起诉条件，尤其是其诉讼请求在人民法院受理的案件范围内；应当向人民法院递交起诉状，起诉状应当记明原告、被告基本信息，诉讼请求和所根据的事实与理由以及证据和证据来源等事项；还应当满足《民法典》关于诉讼时效的要求，也就是应当自其知道或者应当知道自身权利受到损害以及义务人之日起3年内向人民法院提起诉讼请求。

（责编：彭淑荣）